法國政府采購制度

法國政府采購制度政府采購制度起源于歐洲，最早在發(fā)達(dá)的資本主義國家興起發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)、健全的政府采購法律體系、規(guī)范的操作程序和國際化的政府采購標(biāo)準(zhǔn)，降低了政府采購的成本、提高了政府的購買能力，使政府采購的經(jīng)濟(jì)利益達(dá)到了較佳的效果。我國自實(shí)行政府采購制度試點(diǎn)以來，各方面都取得了可喜的成績和寶貴的經(jīng)驗(yàn)。雖然我國的具體國情與發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家不同，政治制度也有著本質(zhì)的差別，但就政府采購制度的設(shè)計(jì)、操作等方面來說，研究和借鑒國外成熟的經(jīng)驗(yàn)，是當(dāng)前政府采購工作中的重要內(nèi)容，對(duì)完善我國政府采購制度和深化政府采購制度改革，起著非常重要的作用。

一、概況

法國的政府采購制度由來已久，由于政府采購所采取的公開、公平、競爭、擇優(yōu)的機(jī)制，制約了政府及其部門的權(quán)力，保障了公共資金的使用成效，深受社會(huì)的認(rèn)同和國民的信任，因此，政府采購的范圍越來越廣，采購規(guī)模也日益擴(kuò)大。法國全年政府采購資金約1萬億法郎，相當(dāng)于年度國家總預(yù)算的50%左右。法國政府采購制度的基本內(nèi)容包括：

（一）政府提前編制政府采購計(jì)劃，重要項(xiàng)目的重要內(nèi)容要與議會(huì)達(dá)成一致意見，并得到議會(huì)的批準(zhǔn)。

（二）政府采購管理為部門集中采購，由招投標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé)組織。

（三）政府采購執(zhí)行采購負(fù)責(zé)人制，采購負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)對(duì)外發(fā)布公告、決定中標(biāo)供應(yīng)商、簽署采購合同。

（四）政府采購規(guī)則由財(cái)政部法律事務(wù)司制定，政府采購委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督政府采購規(guī)則的執(zhí)行，行政法院負(fù)責(zé)政府采購案件的投訴。法官行使判決權(quán)和處罰權(quán)。

（五）政府采購必須遵循法定程序。

（六）因政府采購案件造成損失的，要追究采購負(fù)責(zé)人的個(gè)人責(zé)任。視損失大小，對(duì)其處以罰款或追究刑事責(zé)任。

二、法律法規(guī)

法國是世貿(mào)組織和歐盟組織的成員國。法國的政府采購法律、法規(guī)體系由世貿(mào)組織的《政府采購協(xié)議》、歐盟協(xié)議和本國的法律法規(guī)三級(jí)組成。

（一）《政府采購協(xié)議》

《政府采購協(xié)議》是適應(yīng)實(shí)現(xiàn)和擴(kuò)大國際貿(mào)易自由化的要求而產(chǎn)生的，其宗旨是消除針對(duì)外國貨物、服務(wù)和供應(yīng)商的歧視，增強(qiáng)透明度，將國際競爭引入傳統(tǒng)上屬于國內(nèi)公共財(cái)政管理的政府采購領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)全球貿(mào)易一體化。世貿(mào)組織的《政府采購協(xié)議》對(duì)采購對(duì)象（貨物和服務(wù)）、招標(biāo)方式、招標(biāo)方式的運(yùn)用和招標(biāo)程序等內(nèi)容，都作出詳細(xì)規(guī)定，簽署國必須遵守有關(guān)規(guī)定。

（二）歐盟的有關(guān)規(guī)定

歐盟是世界上最早、最完善，也是最緊密的區(qū)域性組織。1993年頒布了關(guān)于政府采購的四部實(shí)體性法律，即《關(guān)于協(xié)調(diào)授予公共服務(wù)合同程序的指令》、《關(guān)于協(xié)調(diào)授予公共供應(yīng)品合同程序的指令》、《關(guān)于協(xié)調(diào)授予公共工程合同程序的指令》、《關(guān)于協(xié)調(diào)水、能源、交通運(yùn)輸和電信部門采購程序的指令》。1989～1992年頒布程序性法律。

與《政府采購協(xié)議》相比，歐盟的法律在招標(biāo)程序方面，更強(qiáng)調(diào)透明的原則。成員國在規(guī)定的限額以上的政府采購項(xiàng)目，要在歐盟各成員國的官方媒體上公告，如果采購項(xiàng)目是世貿(mào)組織的《政府采購協(xié)議》規(guī)定的項(xiàng)目，在公告中必須注明，要廣泛告知供應(yīng)商，讓競爭機(jī)制充分體現(xiàn)。這在歐盟的法律規(guī)定中非常嚴(yán)格，如果成員國不遵守規(guī)定，這項(xiàng)采購行為將被視為無效。歐盟組織對(duì)成員國的政府采購行使管理權(quán)。成員國進(jìn)入歐盟政府采購市場執(zhí)行統(tǒng)一的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)歐盟以外的國家規(guī)則就有所不同了。

（三）法國本國的法律是歐盟指令的直接體現(xiàn)

歐盟成員國對(duì)政府采購規(guī)則的制定已沒有了自主權(quán)，有政府采購自主權(quán)的國家是一些采購規(guī)模較小的國家。法國的政府采購市場是完全開放的，允許世界各國的企業(yè)參與法國政府采購的市場競爭，不存在國籍問題。法國的法律規(guī)定，任何一個(gè)國家、企業(yè)或個(gè)人，如果認(rèn)為法國的政府采購存在不公平的行為，都可以向法國的法院起訴，要求撤銷政府采購事項(xiàng)。但招標(biāo)公告只在歐盟成員國中發(fā)布，而不是面向全世界。

法國政府采購在一些特殊的領(lǐng)域，對(duì)歐盟企業(yè)有一些優(yōu)惠的待遇，如能源、交通等領(lǐng)域。非歐盟企業(yè)與歐盟企業(yè)的競爭差價(jià)小于3%時(shí)，非歐盟企業(yè)的競標(biāo)將可能被拒絕，這條法律在軍備方面有特殊的規(guī)定。

完善的法律體系保障了法國政府采購制度的有效執(zhí)行。

三、部門采購

法國政府采購的管理方式為部門集中采購。法國財(cái)政部的法律事務(wù)司負(fù)責(zé)政府采購規(guī)則的制定，政府采購的具體執(zhí)行則是由中央各部委或地方政府自行組織的。中央部門在部委內(nèi)部設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)采購，采購部門指定一名采購負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)采購全套程序。這個(gè)采購負(fù)責(zé)人必須是官方認(rèn)可的，他的名字要對(duì)外公布。采購負(fù)責(zé)人的級(jí)別是很高的，往往是副司、局級(jí)，承擔(dān)不可替代的責(zé)任：對(duì)外發(fā)布公告、決定中標(biāo)供應(yīng)商、簽署采購合同。招標(biāo)過程中的一些組織機(jī)構(gòu)，如招標(biāo)委員會(huì)、專家評(píng)審委員會(huì)是咨詢機(jī)構(gòu)，只負(fù)責(zé)向采購負(fù)責(zé)人提供中標(biāo)參考意見，最終確定中標(biāo)結(jié)果、簽署采購合同都由采購負(fù)責(zé)人直接負(fù)責(zé)。地方政府的采購由國家派出的大區(qū)區(qū)長或省長負(fù)責(zé)，只有省長簽字，采購行為方能生效。

在一些特殊的領(lǐng)域，如工程采購領(lǐng)域，招標(biāo)活動(dòng)則委托外部中介服務(wù)部門組織。目前，法國正在進(jìn)行政府采購制度改革，將部門采購改為集中采購，財(cái)政部著手組建集中采購機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一采購標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施無紙化操作，但這項(xiàng)改革需要經(jīng)歷一個(gè)曲折、復(fù)雜的過程。

四、采購方式

遵循世貿(mào)組織的《政府采購協(xié)議》和歐盟法律規(guī)定，法國的政府采購方式分為公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、單一來源談判方式。公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)是優(yōu)先采用的采購方式。

（一）公開招標(biāo)

采購實(shí)體在規(guī)定的媒體上發(fā)布招標(biāo)公告，所有有興趣的供應(yīng)商均可參加投標(biāo)，公開招標(biāo)的開標(biāo)家數(shù)沒有限制，即使只有兩家供應(yīng)商報(bào)名，也可開標(biāo)。

（二）邀請(qǐng)招標(biāo)

又稱選擇性招標(biāo)，是對(duì)潛在供應(yīng)商的預(yù)先選擇。法律規(guī)定，采購實(shí)體應(yīng)擁有符合資格的供應(yīng)商名單，該名單至少每年公布一次，并說明其有效性和條件。采購單位必須邀請(qǐng)5家以上供應(yīng)商，招標(biāo)方為有效。

五、政府采購范圍

法國的政府采購范圍十分廣泛，不僅包括政府部門所需的物品，還包括了公共工程、公共服務(wù)等，所有公共機(jī)構(gòu)發(fā)生的公共合同都列入公共采購的范圍。納入政府采購管理的部門，不僅是政府部門，還包括所有的公共部門，如公共交通、公共醫(yī)療、公共教育等，同時(shí)國有制的工商企業(yè)，如鐵路運(yùn)輸、供水、電力、郵電等，也要執(zhí)行政府采購制度。

六、采購程序

（一）提前編制政府采購計(jì)劃，報(bào)經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)。

（二）發(fā)布招標(biāo)公告。政府采購部門按計(jì)劃定期發(fā)布采購公告，進(jìn)行招標(biāo)。招標(biāo)公告必須體現(xiàn)公平競爭的原則，公布采購項(xiàng)目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間要求、公共目的等，公告期為52天。

（三）編制標(biāo)準(zhǔn)的招標(biāo)文件。

（四）評(píng)標(biāo)。組成招投標(biāo)委員會(huì)，委員會(huì)成員包括技術(shù)專家、政府官員、議會(huì)議員、法律專家和市民代表等。委員會(huì)負(fù)責(zé)投標(biāo)供應(yīng)商的標(biāo)書收集、評(píng)估，提出中標(biāo)建議。

（五）中標(biāo)合同授予。政府采購部門的采購負(fù)責(zé)人簽署中標(biāo)結(jié)果和采購合同。政府采購合同包括即效合同，規(guī)定時(shí)效性條款，明確雙方責(zé)任和違約處理的有關(guān)條款。

（六）履約付款。采購組織者與采購需求者共同驗(yàn)收采購項(xiàng)目，將驗(yàn)收憑證（發(fā)票）提供給公共支出決策者（財(cái)政部長、省長或大區(qū)區(qū)長），決策者簽署支付令，交公共會(huì)計(jì)付款。公共會(huì)計(jì)按規(guī)定將款項(xiàng)直接支付供應(yīng)商。

七、政策功能

政府采購政策的提出是近幾年興起的。過去相關(guān)內(nèi)容被認(rèn)為是歧視性條款。政府采購政策的運(yùn)用是用來維護(hù)社會(huì)公共利益，而不能成為采購人用來作弊的手段。政策標(biāo)準(zhǔn)必須事前通知企業(yè)，目前法國運(yùn)用的政策有：環(huán)境保護(hù)政策、保護(hù)中小企業(yè)政策、社會(huì)性政策、無紙化操作進(jìn)程等。

法國的法律對(duì)引用環(huán)境保護(hù)政策有著嚴(yán)格的規(guī)定，按市政管理要求，對(duì)企業(yè)生產(chǎn)、汽車尾氣排放、空氣、水的質(zhì)量等制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，便于出現(xiàn)糾紛后法院判決有明確的法律依據(jù)。

法國的法典中對(duì)保護(hù)中小企業(yè)政策沒有具體的規(guī)定，這是因?yàn)榉▏少徥袌?0%的份額被中小企業(yè)占據(jù)。在全國36000個(gè)市鎮(zhèn)中，政府采購項(xiàng)目很小，中小企業(yè)以外包商的形式進(jìn)入政府采購市場履行合同，致使比例高達(dá)60%以上。目前在合同簽署上對(duì)中小企業(yè)有兩個(gè)優(yōu)惠措施，一是不要求中小企業(yè)像大企業(yè)一樣有合同擔(dān)保，二是不收預(yù)付款。

社會(huì)性政策是一個(gè)比較復(fù)雜的體系，包括要求投標(biāo)企業(yè)有殘疾人的比例、中標(biāo)后帶動(dòng)就業(yè)、負(fù)責(zé)相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)、雇傭失業(yè)者的比例等內(nèi)容。社會(huì)性政策帶有更大的歧視性，在引用上比較薄弱，一般招標(biāo)中不作規(guī)定，但在履約中采購人可以提出相應(yīng)的要求。

政府采購允許無紙化操作。招標(biāo)公告和招標(biāo)文件在互聯(lián)網(wǎng)上刊登，供應(yīng)商的投標(biāo)文件也可以加密后通過互聯(lián)網(wǎng)傳遞。對(duì)網(wǎng)上投標(biāo)，法國實(shí)行第三者企業(yè)認(rèn)證的機(jī)制，由第三者遞交認(rèn)定書，確認(rèn)投標(biāo)商投標(biāo)的真實(shí)性。無紙化操作，縮短了企業(yè)遞交投標(biāo)書的期限，網(wǎng)上發(fā)布公告更廣泛地鼓勵(lì)競爭，網(wǎng)上電子拍賣，大大降低了競爭成本，因此無紙化操作使政府采購更趨公平。

八、監(jiān)督體系

法國的政府采購涉及公共支出領(lǐng)域的各個(gè)方面，與預(yù)算管理、公共會(huì)計(jì)管理構(gòu)成有機(jī)的整體。法國的政府采購監(jiān)督包括：

（一）政治監(jiān)督

即議會(huì)監(jiān)督。政府從編制政府采購計(jì)劃，審定政府采購項(xiàng)目，確定采購標(biāo)準(zhǔn)起就接受議會(huì)監(jiān)督。對(duì)關(guān)系國家利益的公共工程或公共服務(wù)項(xiàng)目，政府在立項(xiàng)前要廣泛地征求意見，與議會(huì)等國家機(jī)構(gòu)共同論證，確保政府采購計(jì)劃的嚴(yán)肅性和公共性。公共支出的事后監(jiān)督也是由議會(huì)完成的，通過投票方式，負(fù)責(zé)決算的審定。

（二）部級(jí)委員會(huì)監(jiān)督

部級(jí)委員會(huì)監(jiān)督政府采購制度的執(zhí)行，對(duì)政府采購執(zhí)行過程的合法性、合規(guī)性行使監(jiān)督權(quán)。

（三）司法監(jiān)督

法國政府采購的法庭作用很重要。財(cái)政部作為行政監(jiān)管部門，只有法規(guī)制定權(quán)，違法懲處權(quán)由行政法院執(zhí)行。審計(jì)法院審定采購事項(xiàng)支出賬目和決策者的決策行為的合法性，對(duì)政府采購事項(xiàng)有判決權(quán)，對(duì)違紀(jì)者有處罰權(quán)（不包括決策者、部長），決策審計(jì)要向社會(huì)公開公布。

（四）公共會(huì)計(jì)監(jiān)督

公共會(huì)計(jì)監(jiān)督貫穿公共支出的各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)環(huán)節(jié)，這與法國的財(cái)政管理制度緊密相關(guān)。共有8萬名公共會(huì)計(jì)遍布法國各地，掌握著國家財(cái)會(huì)，擔(dān)負(fù)著國家公共收入和公共支出的核算任務(wù)。支出決策和支付執(zhí)行分離的會(huì)計(jì)管理規(guī)則在政府采購中得到應(yīng)用。