設計-建造合同成本超支風險的分配

【異域法眼】

設計-建造合同成本超支風險的分配

——以美國一起政府采購合同糾紛為例

■ 焦洪寶 石晶晶

以設計-建造（Design-Build）合同形式實施工程項目采購，相較于傳統合同形式而言，能夠在一定程度上解決設計與施工分離的弊端，有利于縮短建設周期和控制預算，特別適用于對建筑物的外觀和質量沒有過高要求的政府采購工程建設項目。在這種模式下，承包商通常基于業主提供的項目要求或初步設計方案報出采購人要求的固定總價，而工程成本只有在圖紙細化后才能逐步明確，且工程實施中存在諸多不確定因素，因此在成本控制方面存在較大風險。對該設計-建造合同項下出現的成本超支風險應如何分配，我們可從美國一起以設計-建造模式實施的政府采購合同糾紛的判決中得到參考。

項目采購合同情況

2006年4月，本案被告美國聯邦監獄局發布采購公告，以“設計-建造”合同模式在新罕布什爾州柏林建設一處聯邦懲戒所。大約在2007年5月2日，本案的原告，即貝爾和海里組成的聯合體（BELL/HEERY, A JOINT VENTURE），被授予總價為238,175,000美元的設計-建造合同。合同要求在2010年6月10日完成，否則被告有權要求每延遲一天支付8,000美元的違約賠償金。

合同特別規定了一系列的“技術設計指導”條款，明確了原告在履行合同過程中應承擔的義務，包括：在工程設計的準備階段應咨詢政府官員的意見；允許政府官員的檢查以及對政府官員的建議給予適當的考慮。另外還包含了“許可”規定，要求原告取得工程建設所需的所有許可證明并進行登記注冊。

除了上述義務，合同還列出了《聯邦政府采購條例》中的“許可和責任”條款作為參考，即要求承包商有責任取得必要的特許和許可，并遵循聯邦、州和市政關于工程建造的法律法規及規章的要求，而政府對此無需支付額外的費用。承包商應對由于其過錯或疏忽導致的所有人身或財產損失負責。同時，還應對完工之前的材料運輸、工程建造負責，合同另有規定的除外。

爭議產生情況

項目采購需求中要求原告完成的一項重要工作是“移挖填補”，即從工程區域內一處地點挖掘材料用于填平另一處較低洼地點。根據新罕布什爾州的行政法規規定，由于該工程建造將導致地形的巨大改變，所以應取得新罕布什爾州環境科學部門的“地形變更”許可。2007年7月27日，原告通過其分包商遞交“地形變更”申請，并作出“分階段計劃”，原告稱該計劃能有效保證工程在符合州法規和行業標準的情況下開展并可有效利用填挖材料。同年9月5日，州環境科學部授權許可原告在40英畝的范圍內對地形進行改變，并于2007年9月13日發布“地形變更”許可，項目建設正式開始。

不久，爭議開始產生。環境科學部的官員來到施工現場，指出授權的區域應被進一步限定，第一階段的計劃應被分為兩部分，一個是工作區域，另一個是道路入口，而這一劃分使得從一個區域削減的材料不能被直接填充于計劃填充的另一區域。原告認為這一要求與普遍接受的行業標準完全不符，嚴重影響了現場高效有序的施工進程。隨后，原告向被告告知了有關情況，但被告未采取任何行動。原告及其分包商不得不同意按照環境部門該“任意不合理”的要求施工。

2009年9月1日，原告及其分包商提出進行“公平調整”的請求，將采購總價上調8,210,734美元。2009年11月13日，被告拒絕進行公平調整，同時引用“許可和責任”條款認為，取得政府許可和遵守州法律的義務應由原告承擔，而政府無需支付任何額外的費用。原告進一步補充了材料，并將調整金額降低至7,724,885美元，但仍被拒絕。2011年7月15日，原告向美國聯邦索賠法院提交了起訴狀。

案件審理情況

法庭上的焦點問題是原告是否有權獲得救濟。原告認為被告拒絕就采購合同價款進行“公平調整”是錯誤的，這樣做違反了采購合同的明示規定，也違反了誠實信用和公平交易的默示合同內容，基于“構造性和根本性變化”的法律原則，其有權獲得救濟。

經審理，法院認為，首先根據合同糾紛法案，原告有權就采購合同內容直接向法院主張救濟，但無權要求法院在庭審中對政府部門的行政決定作出審查，即法院對被告拒絕調整的行政決定不予審理。

其次，原告認為被告違反了“技術設計指導”條款的約定，但該條款從字面上來看根本沒有規定被告應承擔何種“責任或義務”，有關義務的規定都是指向承包商的，因此不能根據該條款認定被告違約——因其并沒有規定可能造成被告違約的“責任與義務”。

再者，法院不認可原告有關被告未配合其與州環境科學部進行磋商違反了誠實信用和公平交易的默示合同義務的主張。合同涉及到被告有義務“在設計的準備階段”政府官員磋商的事宜，但原告主張被告應予配合與政府官員磋商的問題出現在建造階段，因此被告未違約。對于原告認為在建造階段被告應配合磋商構成一項默示義務的問題，法院認為，默示合同義務不能“模糊籠統”地用于逃避合同明示規定的義務，也不能用來擴大當事人的契約義務或產生與合同規定不符的義務，即默示義務不能為與合同明示規定相反的內容。而“許可和責任”條款明確地將獲得政府許可和遵守州政府法律的義務賦予原告，并且“政府不需支付任何費用”。簡而言之，合同明示規定原告，且僅僅是原告有義務從新罕布什爾州獲得任何必要的許可并遵守任何當地與合同履行有關的法律法規。因此，被告沒有違反誠實信用和公平交易的默示合同義務。

最后，就原告主張的適用“構造性和根本性變化”法律原則的問題，法院認為這一原則的適用需有證據表明是被告提出了超出合同之外的工作要求，該變化需能夠歸因于另一締約方。然而正如原告在訴狀中陳述的那樣，本案原告所主張的“變化”是由于第三方——新罕布什爾州環境科學部調整“地形變更”許可的因素導致的，因此該原則無法適用。

綜上，法院駁回了原告供應商的訴訟請求，作出了有利于政府的判決。原告不服，上訴到美國聯邦巡回上訴法院。2014年1月7日，二審法院維持了原判。

啟示與教訓

本案判決提及雙方當事人在訴訟中并未提交完整的“設計-建造”合同文本，被告提供了涉案條款的摘要，雙方當事人對案情及合同條款內容均予以認可。在此基礎上，法院對原告所主張的700余萬美元的工程成本超支是否有權要求采購人支付問題進行了審理。雖然相對于2億多元的合同，這一成本超支比例不高，但金額也還算不小，關鍵在于原告給出的成本超支的理由仍屬于原告所不能控制的外在客觀因素造成的。然而法院還是將該由于原告所應自行負責的政府許可事項出現變更而產生的成本超支風險按照合同約定分配給了原告，這體現出對該“設計-建造”合同中的“許可和責任”條款的充分尊重。同時提醒我國以“設計-建造”合同模式實施工程項目政府采購的采購人，以及運用PPP或BOT模式將政府投資項目整體交由承包商實施的采購人或許可人，應對影響項目成本的合同義務或責任的承擔作出嚴謹的規定。

本案判決結果給承包商的教訓是，要充分考慮可能影響合同全面履行的各種因素，在設計-建造合同中因不可控制的外在因素造成的成本超支風險確定可以接受的分配方案。對于本案簽約后又出現新情況的，應謹記“沉默不總是金”，即問題出現時僅僅通知合同對方是不夠的，應積極行動以獲得體現其明確立場的回應，從而盡可能保護自身的權益。雖然誠信和公平的原則應被默示地適用于每一個政府采購合同，但該原則并不能創設與合同明示條款相反的義務。

（作者單位：天津外國語大學涉外法政學院）

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