質次價高實為合同履行結果的評價

質次價高實為合同履行結果的評價

■ 蔣守華

被社會各界普遍垢病的政府采購質次價高問題，實際上是對政府采購合同履行結果的評價，而非對采購結果的評價。不能一提到政府采購質次價高問題，就主觀地認定是采購環節造成的。從現實情況看，采購人、公眾對履約環節存在的問題反響更強烈。

通過采購環節評審委員會選拔出中標（成交）供應商后，項目便進入采購人組織項目實施階段（履約），包括合同簽訂、監督供應商履行合同、項目驗收、支付合同價款、項目績效評價等。

按照《合同法》規定，采購人和供應商是合同簽訂、履行的法定當事人，應該按照合同約定享有權利和承擔義務。然而，政府采購合同與《合同法》中的其他合同有著本質的區別。一是采購人不完全擁有合同簽訂的權利，中標（成交）供應商是通過不以采購人意志為轉移的法定程序選定的，采購人只是出于履行職責才與其簽訂合同，簽訂合同的權利屬于被動行使或非主觀意愿，如對采購結果不滿意還會有抵觸情緒；二是采購人不是政府采購合同內容的擁有者，除了占比不多的自身需求部分可享有使用權外，大部分合同內容屬于采購人之外的第三方（政府、社會公眾或特定主體）擁有；三是采購人不是真正的義務承擔者，政府采購資金的公共財政性決定了采購人支付合同價款的義務實際上是在替納稅人轉交。政府采購合同的上述特點，導致采購人的權利和義務與供應商不對等，從而使采購人在監督管理供應商履約的博弈中常常處于劣勢，一個為了獲取更大利潤想方設法降低履約成本，一個只是出于履行職責而被動地行使合同管理權利。正是基于這種狀況，履約環節問題層出不窮。

按照政府采購法律法規以及《財政部關于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》（財庫〔2016〕205號，以下簡稱《意見》）等規范性文件對合同履約管理的有關規定，筆者建議做好以下工作。

一是強化采購人的主體責任。鑒于履約環節采購人和供應商的權利和義務不對等問題，在法律尚未對采購人的履約主體責任做出明確規定的情況下，相關部門可按照《意見》有關要求，制定合同履行的具體管理辦法，明確采購人是合同履行管理的第一責任人，并實行采購人首長負責制，把履約管理當成采購人的職務行為和法定職責，提高履約管理質量。

二是提高合同簽訂的嚴肅性。合同當事人必須嚴格按照采購文件、投標（響應）文件及評審時的澄清承諾事項等簽訂合同，不得對上述已具法律效力的內容進行實質性修改和變通，更不得背離上述內容簽訂合同。

三是加強合同管理。除《政府采購法》規定的“政府采購合同繼續履行將損害國家利益和社會公共利益的，雙方當事人應當變更、中止或者終止合同”情形外，合同當事人不得以任何理由變更、中止或終止合同，否則，相關責任方必須承擔法律責任。

四是做好履約驗收工作。《黨政機關厲行節約反對浪費條例》規定，黨政機關應當按照政府采購合同規定的采購需求組織驗收。據此，黨政機關（即采購人或主管部門）應成立與合同履行管理小組不相容的驗收小組或委托第三方力量承擔合同履行驗收工作，要制定詳細的驗收方案，進行細致的清查核算，并出具真實客觀的驗收報告。

五是加強外部監督。建立審計、監察、財政等法定監管部門的聯動監管機制，重點對采購人與供應商串通，以及領導干部插手政府采購和合同履約等現象進行監督；建立公安、司法對圍標、串標和借資質投標等違法行為的刑事介入機制，嚴厲打擊采購環節和履約環節存在的刑事犯罪行為；建立社會監督機制，以信息公開為手段，提高社會監督的有效性，鼓勵社會公眾對圍標、串標、借資質、提供虛假材料等現象，以及履約環節存在的違法違規行為進行舉報。相關行政監管部門及司法機關應依法依規調查處理，屬于刑事犯罪的要嚴厲打擊，屬于失信行為的應通過媒體予以曝光。

     （作者單位：山東省濰坊市財政局）

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