揭去偽政府購買服務的“遮羞布”

【陽光時評】

編者按：近年來，由于地方政府融資平臺被剝離政府融資功能，一些地方政府為了穩增長促投資，加快上馬項目，采用假的政府購買服務形式進行項目變相融資，即將政府工程包裝成政府購買服務項目，通過委托代建等方式，約定以政府購買服務名義支付建設資金，隱形增加了地方政府債務。

針對上述現象，財政部日前出臺《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號），著力規范政府購買服務管理，制止地方政府違法違規舉債融資行為。這也是繼近期財政部會同發展改革委等部門對政府和社會資本合作（PPP）、政府投資基金等行為提出明確要求后，有關部門針對地方政府違法違規融資行為進行嚴格規范又一記“重拳”。為使讀者更好地理解該文件的精神及要求，我報第一時間約請相關專家對此進行解讀。

揭去偽政府購買服務的“遮羞布”

——評《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》

■ 李德華 楊海靜

6月2日是一個周五，財政部緊急發布《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》》（財預〔2017〕87號，以下簡稱“87號文”）。一石千浪，幾家歡喜幾家憂，業界熱議，沸騰了朋友圈。

文件背景：

魔高一尺 道高一丈

項目投融資路徑是困擾各級地方政府及其實施部門的首要問題。按傳統的財政投資模式，預算有限。按發改委等部門的特許經營程序，或按財政部門的PPP程序，條件較高，難以擠入；程序復雜，監管嚴苛。于是，某些地方政府靈光一閃，另辟蹊徑，看準了政府購買服務的簡便快捷。政府開個常務會，會議紀要一簽發，事情就這么定了。項目啟動，一時間鐵路、公路、機場，工程、貨物、服務均穿上了政府購買服務的華麗外衣，搖身一變為加長版的BT。此舉使中央屢出利劍規范地方政府舉債融資行為落空。被濫用的政府購買服務，背后暗藏了極為兇險的財政金融風險。

于是，財政部在上周五緊急發文，叫停各類偽政府購買服務，要求各地全面摸底排查，限期整改。87號文是財政部對各地以政府購買服務之名行融資舉債之實的亂象做出的迅速反應。

法理基礎：

工程、貨物與服務的界限

購買服務的亂象反映出地方政府和實務界對工程、貨物與服務這組基本概念認識不清。只有理論上的邊界厘清了，立法上的規范明確了，方可避免有意或無意地穿錯褲子，進錯家門。

《政府購買服務管理辦法》（財綜[2014]96號）明確政府購買的“服務”是指“政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項”，具體包括基本公共服務、社會管理性服務、行業管理與協調性服務、技術性服務、政府履職所需輔助性事項以及其他適宜由社會力量承擔的服務事項。

招標投標法及其實施條例所指的服務是指與工程建設有關的服務，即為完成工程所需的勘察、設計、監理等服務。這里的“服務”是“工程”這一大概念下的服務內容。而政府采購法及其實施條例中的服務是貨物和工程并列的一個概念，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。

由于實踐中工程、貨物常常與服務密不可分，比如貨物有安裝、調試、技術指導、運營維護等服務，工程尤其是運營類項目除了施工之外，也有保修、運營、維護等服務內容。甚而有人將“施工行為”也寬泛理解為一種“服務”。

政府購買服務的正確適用，要求我們一定要堅守工程、貨物、服務的劃分原則。工程，具有固定性、物化性、有形性的基本特點，服務則具有無形性、不可存儲性、產銷的同時性等特點。不得以服務以小綁大打包工程，將工程異化為服務，否則就動搖了制度設計的基礎。以政府購買服務之名行項目融資之實，問題出在用“公共服務”偷換了“工程服務”（甚至是“工程”）的概念，也混淆了“項目融資行為”與“公共服務融資行為”的概念，該“創新”的本質是以合法形式掩蓋非法目的。于87號文明確政府購買服務應當嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項，重點是有預算安排的基本公共服務項目。

制度格局：

項目投融資的三駕馬車

直接使用財政資金的政府投資工程、基礎設施特許經營以及PPP構成了項目投融資的三駕馬車。

（一）政府投資工程依法適用招標投標法

政府建設工程項目確需直接使用財政資金的，仍應當按照傳統的采購模式，依照《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例、《中華人民共和國招標投標法》規范實施。其核心要件是滿足招標條件中的“落實資金來源”，避免形成BT等名為政府投資實為墊資的形式。87號文重申了這一點。

（二）不動基礎設施特許經營的奶酪

能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域采取特許經營模式的，發改、財政等有關部門各司其職，并在部門協調機制之下開展特許經營項目實施和監督管理工作。在路徑問題上，國家部委與地方政府關注的焦點不同。地方政府最關心的是能否融到資金，對于用基礎設施特許經營模式還是PPP模式的黃貓黑貓問題不是特別關心。國家部委則不同，囿于發改、財政等部門在項目投融資方面的職責劃分與立法格局，且基礎設施特許經營與PPP的立法格局尚未塵埃落定，財政部門不能也不宜正面、直接涉及基礎設施特許經營體系的有關規則。87號文對基礎設施特許經營問題即持回避態度。

（三）大力推動真的PPP

87號文對PPP項目是個利好消息。87號文配合PPP相關系列規章與規范性文件，必然去偽存真，將大量項目推向PPP融資途徑。

強調PPP項目的規范化實施，確保緊緊依靠物有所值評價和財政承受能力評價這兩個抓手，避免違規舉債融資，形成新的不可控的政府負債，是87號文的潛在目的之一。

禁止濫用：

政府購買服務不是不能做

87號文明確要嚴格按照規定范圍實施政府購買服務?？茖W制定并適時完善分級分部門政府購買服務指導性目錄，增強指導性目錄的約束力。對暫時未納入指導性目錄又確需購買的服務事項，應當報財政部門審核備案后調整實施。關于政府購買服務目錄的制定，87號文不是第一次提。早在《政府購買服務管理辦法》中，即明確“各級財政部門負責制定本級政府購買服務指導性目錄，確定政府購買服務的種類、性質和內容?！彪S著87號文的發布，配合堵漏的各級政府購買服務完備目錄預計會很快出臺。PPP項目、政府購買服務項目采取目錄清單的監管模式是大勢所趨。

堵疏結合，綜合防治

新預算法、國發〔2014〕43號、財預〔2017〕50號、財預〔2017〕62號、財預〔2017〕87號等一系列文件的相繼出臺，表達了中央政府全面堵住地方政府及其部門違規舉債、變相融資、回購擔保、表外融資等各種花式地方政府債務，疏導地方政府以規范化方式形成政府債務的決心。

前述系列文件與其他領域法律共同構建的體系仍然意在確保三駕馬車順利前行。而87號文對三駕馬車的態度分別是一靜、一避和一動，并通過目錄加特批的方式禁止濫用政府購買服務，其終極目的是服務于大力推動PPP模式這一近、中期政策。

（作者單位：天津城建大學、天津工業大學）

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