一個PPP典型項目的多重看點

【PPP項目看臺】

一個PPP典型項目的多重看點

——浙江麗水地下空間開發利用PPP項目案例分析

■ 周偉 湯冬玲

麗水市地下空間開發利用PPP項目是浙江省麗水市政府首批推出的PPP重點項目之一，項目由麗水市住房和城鄉建設局具體負責組織實施PPP模式，由中國投資咨詢有限責任公司（以下簡稱中國投資咨詢）擔任PPP咨詢顧問。項目自2015年3月啟動，最終確定浙江省基礎建設投資集團股份有限公司為中標社會資本。本項目的成功運作，為浙江省乃至全國范圍內采用PPP模式推進城市地下空間開發、化解公共服務產品供給融資難題提供了經驗。

項目過程及結果

2014年底以來，國家就推進PPP出臺一系列政策文件。浙江省政府、麗水市政府也相繼出臺了《浙江省人民政府辦公廳關于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導意見》（浙政辦發〔2015〕9號）、《關于促進社會資本進入公共設施建設領域的實施意見（試行）》（麗政發〔2015〕4號）等政策文件，推動轄內PPP模式在城市基礎設施及公共服務領域的發展。在此背景下，根據市政府規劃部署，由市發改委牽頭、各相關部門協助、市住房和城鄉建設局組織實施本項目，旨在增加城市公共停車設施的供給，提高城市運營管理水平，同時創新公共服務項目投融資機制，緩解當期財政支出壓力。經過較長時間的籌備，本項目自2015年3月正式啟動，并引入中國投資咨詢公司作為專業中介機構協助完成。

1.項目識別階段

2015年初，本項目被納入麗水市PPP項目庫后，市政府授權市住房和城鄉建設局作為項目實施機構負責統籌項目的實施。為保證項目執行質量，中國投資咨詢被聘請為本項目的PPP咨詢顧問。

項目團隊與項目實施機構就本項目信息及相關需求展開多次討論，在完成對項目的深入了解后，項目團隊開展對項目初步的物有所值評估和財政承受能力論證，為下一步工作的順利開展奠定了基礎。

2.項目準備階段

本項目通過物有所值評估及財政承受能力論證后，中國投資咨詢即開始項目實施方案的編制工作。項目團隊結合實際情況，參照同類項目運作經驗，編制完成初步的實施方案。隨后，方案上報由市發改委牽頭，市財政局、審計局、國土局、建設（規劃）局會同相關行業主管部門及其他關聯單位或專家成立的“5+X”PPP項目聯合審查小組開會審議。鑒于本項目交易結構較為復雜，涉及主體權益較多，對項目具體的運作方式、回報機制等各方也有不同意見。經過三輪的聯合審查小組會議，并經市政府審批，最終確定了本項目的交易結構、回報機制、風險分配、監管架構、采購方式等核心問題，并定稿項目實施方案。

3.項目采購階段

項目實施方案通過市政府審批后，項目團隊著手編制PPP項目協議及采購文件。由于本項目涉及項目用地出讓，與PPP社會資本采購程序相對獨立，故根據項目實施方案的設計，由市住房和城鄉建設局與市國土資源局聯合通過土地掛牌形式確定中標投資人，完成PPP社會資本的采購。在完成PPP項目協議編制的同時，項目團隊主動與市國土資源局對接，協助其完成土地掛牌文件的編制工作。

2015年10月17日，市國土資源局正式發布該項目土地掛牌公告，中國投資咨詢在浙江省政府采購網同步公告本項目PPP采購信息。公告期間，共有3家社會資本表示愿意參與。11月17日，項目正式組織掛牌，最終由浙江省基礎建設投資集團股份有限公司成功摘牌。11月26日，浙江省基礎建設投資集團股份有限公司作為最后中標人，與市城鄉和住房建設局就麗水市地下空間開發利用PPP項目協議的部分可變條款進行談判，最終達成簽約意向。本項目建設用地掛牌結果公示期滿后，雙方將擇日完成PPP項目協議簽約儀式。至此，麗水市地下空間開發利用項目PPP招商基本順利完成。

項目亮點

1.借力PPP模式，拓展城市地下空間資源

當前，傳統的地方政府融資渠道遇阻，政府提供公共服務產品能力與社會需求差距加大，有限的城市空間也限制了公共設施供給的增速。為化解上述問題，麗水市政府決定借力PPP模式，借助社會資本的優勢開發拓展城市地下空間，增加公共停車設施的供給，促進公共停車設施投資的多元化以及經營的規模化、產業化，化解地方政府公共服務設施的融資困境。

2015年8月，國家發改委等七部委聯合印發《關于加強城市停車設施建設的指導意見》，明確以停車產業化為導向，充分調動社會資本積極性，鼓勵采用PPP模式來建設停車樓、地下停車場、機械立體停車庫等集約化停車設施。本項目的立意與國家政策意見完全吻合，進一步調動了社會資本的參與熱情。

２．量身定制，有針對性地選用DBFO方式運作

鑒于本項目前期工作只完成了規劃設計，確定了主要經濟指標，為充分發揮社會資本的專業優勢，提高項目運作效率，項目團隊為本項目選定了DBFO（即設計-建設-融資-運營）模式來運作。根據項目實施方案，中標社會資本須在滿足各項規劃設計條件的前提下全權負責項目的設計、投資、建設及運營。

3.捆綁開發，發揮項目規模效應

根據項目規劃設計的要求，項目擬新建停車位不少于1448個，包括機械立體停車庫車位不少于270個，地下停車位不少于1150個，地面停車位不少于28個。項目總用地面積約4.6萬平方米，其中地上建筑面積需控制在8400-9500平方米，地下建筑面積控制在35450-39815平方米。項目總投資額約2.8億元。

本項目中擬開發的六個地下空間相對規模均不大，若單獨招商，難以吸引實力較強的社會資本，無法實現高質量的投資建設及運營管理。為增強項目吸引力，發揮規模效應，本項目將六個地下空間開發進行捆綁運作，以期引入實力雄厚、具有專業經驗的優質社會資本。

4.優化績效，公益性與經營性結合

本項目允許項目公司在按約定要求提供公共停車服務的同時配建部分商業面積，將項目的公益性與經營性相結合，提高項目的吸引力。麗水市住房和城鄉建設局代表麗水市政府授予項目公司22年的特許經營權，包括六個公共停車場的建設、運營與移交，運營期內的公共停車服務收入歸屬項目公司，運營期滿運營權移交給政府方。同時，項目配套商業所有權歸屬項目公司，項目公司可通過租售獲取收益。

為優化本項目的績效導向，還明確公共停車服務的收費收入和配套商業的租售收入部分均由社會公眾決定，政府給予確定的可行性缺口補助，項目實際收益率風險由社會資本自行承擔。

5.創新采購，土地出讓與PPP社會資本采購結合

由于本項目涉及商業運營，項目用地無法通過劃撥方式交付使用，只能通過招拍掛的形式出讓。但在現行法律框架下，土地招拍掛的程序與PPP社會資本的采購程序是相對獨立的，若分別執行土地招拍掛程序和PPP社會資本的采購程序，可能面臨通過土地招拍掛程序獲得本項目用地使用權的投資人與通過PPP采購流程選定的投資人不是同一個的問題，導致項目無法執行。

為解決這一矛盾，本項目創新性地將土地出讓與PPP社會資本的采購相結合，即通過一次土地掛牌程序出讓全部項目用地，同時將PPP項目協議作為掛牌文件的附件，協議明確核心條款不接受談判，參與競爭項目用地的投資人即視為接受PPP協議主體條款。相應地，項目的土地出讓合同作為PPP項目協議的生效前提，土地出讓合同提前終止，PPP項目協議也即提前終止。

項目體會

1.勇于創新，積極探索PPP新思路

當前，PPP成為新的投融資模式成為地方政府的“新寵”，多省市推出PPP示范項目庫，舉辦各類PPP項目推介會。但具體到每個PPP項目，現有法律、規章、制度并不能涵蓋執行過程中的各個方面，很多時候甚至不能很好地相互銜接，這給政府、社會資本及PPP咨詢機構出了不小的難題。如何在確保PPP項目合法、合規的同時解決操作過程中的矛盾，創新是不可避免的。這就需要各參與方積極思考、勇于創新，不拘泥于程序，在現有法律框架范圍內探索新的操作思路。

2.充分論證，推動PPP謹慎前行

本項目從實施方案編制開始到土地掛牌程序完成及投資人確定，歷時約8個月，體現了政府方在推進PPP項目落地過程中的謹慎態度，而不是急于求成。每一次創新措施的提出，政府方均會反復論證其可行性與合規性，社會資本也會充分測算、衡量項目的收益性和風險性。作為第三方的中介機構，中國投資咨詢則綜合各方訴求，促使項目執行更加科學、合理。

3.專業咨詢，體現專業服務價值

由于項目涉及較多主體方，交易結構較復雜，溝通討論的工作量非常大。對于項目是否有必要采用不同的運作方式、財政補貼的年限及補貼方式、社會資本的采購方式等問題，不同職能部門有不同意見，咨詢工作常常陷入困境。此時，清晰的操作思路及全局的協調能力顯得十分重要，項目團隊需要充分發揮專業作用，從專業咨詢的角度提供專業意見以化解分歧，引導各主體達成一致，從而確保項目成功推進。

（作者單位：中國投資咨詢有限責任公司）

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