在“桌面”上真正強化政采預算約束力

【地方經驗】

在“桌面”上真正強化政采預算約束力

——江蘇無錫市再造政府采購預算管理系統，實現“預算控制計劃、計劃控制采購、采購結果控制支付”綜述

■ 朱鳴菲

經過艱難探索與精心打造，在江蘇省無錫市，從提出至今已開展三年多的政府采購預算管理系統改革終見成效，這一系統不再處于信息孤島，而是成了一個“上接預算編制及指標管理系統、下連國庫集中支付系統、外連政府采購電子交易系統”的一體化政府采購預算管理系統。此舉加強了政府采購業務管理與資金管理的聯動，簡化了行政事業單位政府采購預算執行流程，提高了政府采購管理效率。

2014年，無錫市提出了對“政府采購預算管理系統”納入財政一體化系統進行改造的改革方案，以此優化政府采購資金管理與預算編制、執行、監督等各業務環節的有機銜接。

目前，改革優化后的政府采購全過程預算管理涉及五個環節，包括：采購預算編制與指標管理、采購計劃申報批復、采購合同登記管理、政府采購資金支付、采購項目結轉與結項。通過“預算控制計劃、計劃控制采購、采購結果控制支付”的環環相扣的控制措施，杜絕了單位應采未采、隨意采購、規避采購等現象，不斷強化了政府采購預算約束力。

同步編制政府采購預算，實現計劃與預算相銜接。2014年，按照全口徑預算管理的要求，無錫市制定了無錫市本級預算改革方案，提出了強化政府采購預算對政府采購過程的約束作用，實行政府采購預算編制和預算執行掛鉤。在預算編制環節，按照“總體規劃、同步編制”的原則，要求部門預算單位對下預算年度的工作進行全面詳細的預期性安排，結合行政事業單位資產管理規定和本單位固定資產使用情況等，與部門預算同步編制政府采購預算，并對照政府集中采購目錄政府采購限額標準，編細編實政府采購預算，提高政府采購預算的可執行性，杜絕缺編漏編現象。

在此基礎上，嚴格控制政府采購預算調整程序，財政部門在明確細化流程的同時，賦予一級預算單位管理事權，強化一級預算單位對所屬二級預算單位的統籌、協調作用。根據資金管理相關規定，在明確責任的前提下賦予一級預算單位指標調整的權限，由預算單位發起調整申請，經財政主管業務處室審核同意后給予調整。

在預算執行環節，區分預算不同性質，進行政府采購預算執行管理。以此全面打通政府采購計劃與政府采購預算的關聯關系，實現了無預算不采購。對于運轉類支出，由單位測算全年政府采購預算總額，形成運轉類政府采購指標總量，實行總量控制，政府采購計劃直接與公用經費中的政府采購指標總量掛鉤；對于專項類支出，于年初逐項確定政府采購項目預算，形成專項資金政府采購指標，實行分項控制，由一級預算單位下達專項資金指標時再形成政府采購指標明細，政府采購計劃需勾選相應明細指標。

業務管理融入計劃管理，風險管控與效率提升并進。作為財政業務應用支撐平臺，在設計之初無錫市財政局就將構建與業務管理相配合的財政局一體化系統作為指導理念，通過科學設置政府采購計劃表單的相關字段，將政府采購業務管理要素體現在政府采購計劃管理過程中。一是設置“采購組織形式”字段，規范采購人對集中采購及分散采購的選擇行為。系統通過將集中采購目錄內的品目與“集中采購”組織形式相映射，防止采購人將應當集中采購的項目流入分散采購；通過將部門集中采購單位及其相關的部門集中采購品目與“部門集中采購”組織形式相映射，將屬于部門集中采購目錄內的項目，自動匹配實施“部門集中采購”；對于政府集中采購目錄或部門集中采購目錄以外，但單項或批量預算達到政府采購限額標準以上的項目，由采購人自主選擇“集中采購”或“分散采購”組織形式，同時政府采購監管部門在系統內實時更新管理社會代理機構名單，確保采購人選擇的社會代理機構在市政府采購監管部門備案管理。二是設置“協議供貨申請次數”字段，嚴格控制單位年內多次零星采購辦公設備的行為。根據無錫市協議供貨管理政策，要求單位同類協議供貨品目的政府采購計劃原則上應一次性申報，特殊情況不得超過2次，間隔不得少于半年，以此形成批量采購優勢，達到合理控制協議供貨價格的效果。三是政府采購項目資金構成設置“以后年度安排”選項，解決跨年度項目的政府采購計劃申報與支付難題。對于跨年度的政府采購項目，要求單位按照項目的總預算申報政府采購計劃，并于以后各年度財政部門下達預算后由單位做“以后年度安排指標掛接”，確保跨年度項目政府采購資金按照政府采購合同履行期限按期支付。

實施合同登記管理，簡化操作與加大職責并重。按照政務內網與政務外網必須物理隔斷的要求，無錫市政府采購預算執行系統與電子化政府采購系統分別架構在政務內網和政務外網。一方面電子化政府采購系統需要政府采購預算執行系統中的政府采購計劃信息，另一方面政府采購預算執行系統又需要電子化政府采購系統中的采購結果信息。為滿足全流程信息化管理的要求，無錫市財政局在政府采購預算執行系統中設置了計劃導出和合同導入功能，實現了將整個政府采購活動數據串聯起來。要求采購人在執行完成政府采購流程、簽訂政府采購合同后，加強對采購合同的登記管理。政府采購預算執行系統根據采購項目的不同采購形式設計了三種合同登記方式：一是省略定點采購品目（包括裝修工程、修繕工程、車輛加油服務、車輛維修和保養服務、機動車保險服務）的合同登記環節，申報政府采購計劃后，單位可直接在系統內選擇中標的定點采購供應商進行支付；二是自動完成協議供貨類采購項目合同登記，凡通過無錫市電子化采購系統實施的采購項目，包括80萬元以下的物業管理服務等生成的政府采購證（即政府采購格式合同），由財政部門將電子化的政府采購證導入預算執行系統，自動生成各采購單位的合同登記信息；三是除以上兩種情況以外的，經過政府采購招標或非招標方式采購的項目，在確定成交供應商并簽訂政府采購合同后，由單位經辦人錄入政府采購合同總額、分期付款信息、供應商信息，由單位審核人審定。上述三種合同將全部納入單位合同信息庫進行登記管理，并作為采購資金支付的審核依據。實行政府采購合同登記管理，一方面有利于為財政部門規范政府采購資金支付提供數據來源，另一方面也促使單位采購部門及時向財務部門傳遞采購合同等結果信息，單位財務人員能夠全面掌握本單位各年度政府采購合同支付情況，便于其統籌安排單位的資金使用，為單位財務管理提供了便利。

規范政府采購資金支付，實現“非采不支”。在政府采購資金支付環節，嚴格按照財政資金管理要求，規范政府采購資金支付，控制政府采購資金支付風險，要求單位在提出資金支付申請的同時須掛接本期需要支付的政府采購合同，通過政府采購合同與政府采購計劃的掛鉤，實現政府采購資金支付申請與政府采購計劃的掛鉤，杜絕了無政府采購計劃的資金支付行為。同時，進一步簡化政府采購資金支付流程，與政府采購合同登記管理方式相對應，屬于定點采購品目的資金支付，由政府采購監管部門將每期定點供應商的銀行賬號等信息在預算執行系統中進行維護，單位通過勾選所需支付的定點采購計劃，直接對應到相應定點采購品目的定點供應商，既實現了定點采購行為的資金支付監管，又省略了單位的重復錄入工作。

結轉與結項，指標管理更科學。年度內，完成履約驗收的政府采購項目，且合同金額支付完畢后，由采購單位經辦人啟動“項目結項”指令，該政府采購項目即進入終了結項程序，按照財政預算管理要求，屬于部門預算的，項目節約資金返回單位繼續使用，屬于專項資金的，項目節約資金由財政統一收回。同時，為了避免跨年度的政府采購項目節約資金長期凍結，提高財政資金的使用效率，系統專門設置了政府采購指標返還功能，允許采購單位在完成政府采購執行交易過程并登記合同總金額后，將采購計劃金額與合同總金額的差額部分，即政府采購指標中結余資金部分提前釋放，實現了政府采購指標的科學化管理。年度終了，對尚未完成全部采購活動或采購資金支付的，由單位提交“年度結轉”指令，系統將自動把該采購項目所對應的政府采購計劃、政府采購合同信息、已支付的合同款項等信息一并結轉下一年度。結轉后的政府采購計劃仍延續使用原計劃編號，年初重新掛接政府采購指標。年度結轉功能改變了以往手工清算年終結轉方式，也大大提高了財務工作效率。

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