準確界定政府采購監督管理范圍

【深化改革再出發】

編者按：2017年6月29日，《政府采購法》即將迎來她的第15個生日。經過15年的理論探索、制度構建和實踐升華，我國政府采購制度體系日臻完善，政府采購范圍和規模不斷擴大，有效規制了公共市場，在實現國家的經濟、社會發展政策目標方面發揮了重大作用。與此同時，這項制度也面臨著市場變化、政府職能調整提出的新問題、新挑戰。“放管服”、互聯網+、PPP、公共資源交易平臺建設……置身改革熱潮中的政府采購，將如何實現制度的自我完善和內生增長？本報特邀請業界專家展開探討，以饗讀者。

準確界定政府采購監督管理范圍

■ 徐煥東

什么是政府采購？政府采購究竟包含哪些內容和范圍？筆者所指的政府采購監督管理，其對象與范圍是如何界定的？顯然，這是討論政府采購監督管理體系與模式的首要問題。假如我們提出這樣的問題：政府工程采購是政府采購嗎？政府工程采購的監督管理適用現行《政府采購法》嗎？如果不適用，原因是什么呢？國有企業的采購屬于政府采購嗎？目前究竟哪些采購行為才受政府采購制度約束？對大多數人而言，這些仍是比較模糊的概念，甚至政府采購領域的人員也不一定清楚。

概念不清楚，范圍不明確，必然導致現實運行和監督管理中出現各種問題，導致監督管理界限模糊，政府采購各方當事人權利、義務、責任不清，導致運行機制和體制混亂。如天價采購現象，究竟是由采購人還是由采購機構、監督管理機構負責？同樣，2004 年所謂“中國政府采購第一案”中，一項政府資金采購項目——血液分析儀采購，在發生投訴糾紛后，供應商究竟應該向誰投訴？這個看似簡單的糾紛，卻出現無人管理的局面，正是政府采購監督管理范圍不清的典型事例。

實際上，由于一些特殊原因，在我國界定政府采購的概念和范圍，不僅僅是單純的學術性問題，還受到管理體制中的部門因素包括部門獨立性、部門立場導致的認知差別的影響。我國政府采購概念和范圍的形成，主要包含理論和制度兩個層面。一方面，由于政府采購制度化在我國起步較晚，理論探討并不十分深入，特別是在政府采購應包括什么范圍，包含哪些程序、哪些過程等方面，沒有形成相對統一的意見；另一方面則與我國特殊的部門行政管理體制有關。我國政府采購的實踐是從工程招標投標起步的，在起步時就由相關部門主導，最后出現了《政府采購法》和《招標投標法》兩部法律，“兩法”的起草也主要由幾個不同部門各自主導（最后由人大常委通過）。不僅如此，為了起草和執行方便，還直接融合了《合同法》等內容，從而在法律層面造成政府采購概念和范圍的模糊。此外，《政府采購法》雖然就政府采購范圍作了規定，但規定比較模糊，加上是一種法律授權行政部門制訂的范圍，彈性十足，在實操中又加劇了政府采購內容和范圍的不確定性。

為了更清楚地了解政府采購包含的內容和范圍，便于今后的分析探討，筆者認為，有必要梳理目前人們對政府采購概念、范圍理解的不同層面，具體可歸納為六類，然后說明筆者本人的觀點。

第一個層面：公共采購大概念

從理論上，或者說從西方經濟理論看，人們把社會資金劃分為兩大部分，即私人資金和公共資金。因為公共資金通常由政府代為管理，所以也是政府掌握和管理的資金。由此也可以推出，社會的采購大體上也可以分為兩部分，一部分是私人（資金）采購，另一部分是公共（資金）采購。由于公共資金的采購主要由政府代管，所以也稱為政府采購。特別是在聯合國貿易法委員會頒布《貿易法委員會貨物、工程、服務采購示范法》和 WTO 中設置《政府采購協議》之后，公共采購基本由政府采購的名稱所代替。

如果按照“公共資金采購”這個大口徑，或者說廣義的政府采購概念來理解，那么，只要是非私人性質企業、團體組織或家庭、個人的采購，都應當屬于公共采購范疇。政府機關、公共性質的社會團體、事業單位，以及國有企業的公共資金，其采購都屬于這一范疇，政府有責任和義務進行管理。同時，由于我國是以公有制為基礎的社會主義國家，社會經濟體制不同于世界大多數國家，國家主要的產業如銀行業、大型石化企業、軍工企業等都以國有為主，這一范疇的國有資產及國有資金的采購數量巨大（目前并沒有這方面的具體數據），政府同樣應參與其采購的管理，因而這些企業的采購行為同樣具有政府采購性質。過去有不少人認為，國有企業采購如果納入政府采購范疇，會導致其今后要進入《政府采購協議》規范的范圍。須知國有企業的采購是否納入《政府采購協議》范圍，并不是談判國是否納入政府采購范圍的問題，而是自有 WTO 本身的規則。相反，國有企業的采購是否納入《政府采購協議》規范，可以通過提出對等條件等進行適當規避。

當然，國有企業公共資金的采購有其復雜性，雖然性質上是公共資金采購，但主要是以盈利為目的采購行為，需要按照市場的運作進行管理。如果政府對其施行監督管理，可能會導致行政干預經營，影響經營效果。故筆者認為，政府可以重點監督管理國有企業公共資金消費性的采購，如辦公樓建筑、辦公設備購置以及各種與生產環節沒有直接關系的工程、貨物和服務的采購。實際上，如果國有企業資金采購不納入法律規范軌道，企業中的各種高價采購、奢侈采購以及質次價高現象很難避免，最終仍是“全民”的損失。因此，這里所說的國有企業公共采購，可以分為大概念和小概念兩種。大概念即只要是公共資金的采購，都屬于公共采購管理范圍；小概念是指除經營性的國有資金外，國有企業中用于非生產經營性的采購，應該納入公共資金采購范圍，由政府統一監督管理。

第二個層面：財政性資金采購概念

由于我國特殊的公有制體制，公共資金的范圍遠遠大于財政性資金，其構成盤根錯節，十分復雜。因此，如果不承認公共資金大概念的政府采購范圍，下一個層次的范圍就是政府財政性資金采購的范圍，即單純地指預算支出的采購資金。

多數人認為，政府預算資金是政府采購的資金基礎。但其中又有很大不同。一種意見認為，政府采購就是政府購買性支出的全部，只要是用政府財政資金進行的采購，就是政府采購，都應該依法納入政府采購監管范圍。本文所指的財政性資金采購的概念，就是強調只要是政府財政性資金的采購，都屬于政府采購監督管理范圍，只是采購數額大小不同，可以采取不同的管理方式。而另外一種意見認為，在財政性資金進行的采購內，只有部分資金的采購納入政府采購監督管理范圍。如目前我國實行的采購目錄制和限額標準制，即集中采購目錄以內、限額標準以上的部分，才納入政府采購監督管理范圍。

第三個層面：財政性資金但不包含政府工程采購的政府采購概念

從理論上看，并不存在不包含政府工程采購的政府采購。世界上所有國家的政府采購，都包含貨物、工程、服務幾個方面。就我國而言，政府工程采購不僅是政府采購，而且是政府采購的主要部分。我國是以公有制為基礎的國家，基礎建設及其他政府行為，導致政府工程采購數量十分巨大。因此，只要是政府資金的采購，不管是貨物、服務還是工程，都屬于政府采購，都應納入統一的政府采購監督管理體系。但是，由于我國的部門管理體制特征，加上政府采購法律制度形成過程具有相當的特殊性和復雜性，我國政府采購是否包括政府工程采購仍然較為模糊。由于《政府采購法》《招標投標法》“兩法”并存，“兩法”并沒有明確政府工程采購是否屬于政府采購。一方面，《政府采購法》規定，政府采購包含納入集中采購目錄以內、限額標準以上的貨物、工程、服務，其中明確包含工程，條件是或者在集中采購目錄以內，或者在限額標準以上。而另一方面，《政府采購法》第四條規定，政府工程采購適用《招標投標法》。這就導致實際操作過程中，政府工程采購只適用《招標投標法》，基本上脫離了政府采購法律制度的約束。因而形成了第三個層次，即不包括政府工程采購的政府采購概念和范圍。

第四個層面：純粹民用、不包含軍事采購的政府采購概念

政府軍事采購顯然屬于政府采購的內容，但軍事采購有其特殊性，一些國家如美國的軍事采購就有專門的法律規范。從我國法律設計來看，《政府采購法》附則規定，軍事采購由國家軍事委員會另行起草條例。雖然目前軍事采購條例尚未出臺，基本按現行法律執行，但從某種意義上說，也可以不屬于“民用”意義上的政府采購法律約束范圍，其監督管理也存在特殊性。

第五個層面：目前《政府采購法》所規定的、狹義的政府采購概念和范圍

按照以上四個層次的范圍，逐步遞減，形成此處要說明的最小層次、最小范圍和概念的政府采購。

《政府采購法》第二條規定，“本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。”這里法律劃定的政府采購范圍是：其一，采購人主體為政府機關、事業單位和社會團體，不包括其他一切可能擁有公共資金的主體。其二，界定為使用財政性資金，是財政意義上的政府采購概念。其三，規定采購人主體使用財政資金采購的集中采購目錄以內、采購限額標準以上的部分。也就是說，非集中采購目錄以內、限額標準以上的政府財政性資金的采購，不屬于法定政府采購監督管理范疇，或者說不是法律意義上的政府采購。其四，雖然該條明確政府采購包括工程采購，但在其后的第四條中卻進一步規定，政府工程采購招標投標的適用《招標投標法》，不受本法約束。因此，實際上《政府采購法》對政府采購的范圍又進行了壓縮，形成了目前法律意義上的政府采購范圍。

值得注意的是，實踐中，人們對“納入集中采購目錄以內”或“限額標準以上”的理解，存在很大差別。大部分地區將納入“集中采購目錄”與“限額標準以上”作為兩方面的內容來理解。即“納入集中采購目錄”是一個限定條件，“限額標準以上”是另一個條件。也就是說，如果沒有納入集中采購目錄，但一次采購達到規定需要管理的標準以上的采購內容，需要納入政府采購監督管理。也有些地區將兩者作為必須同時滿足的條件，即第一條件是納入集中采購目錄，在限額標準以上為第二條件，兩者都是必要條件。這樣的情況如果成立，政府采購的范圍又會進一步收縮。

第六個層面：政府采購過程范圍

此處需要界定的，既不是采購人主體，也不是采購資金性質，而是另一個通常被人忽視卻又十分重要的內容——采購過程范圍。政府采購是一個復雜過程，涉及許多環節，如采購需求確立、采購預算編制和審批、采購實施和執行、采購結果評價與管理。或者說，完整的政府采購監督管理，涉及采購什么、采購多少、為誰采購、為何采購等全方位的內容。問題是，我們所要規范的政府采購，究竟應包含哪些環節、哪些過程，同樣存在不同的看法。當前，我國政府采購的法律規范更多側重于采購實施環節和過程，而較少涉及需求確立、預算管理以及結果評價等內容。許多地方將政府采購納入公共資源交易平臺進行管理，也多是只看重購買（即一些人認為的交易）環節。

政府采購概念、環節、過程界定不同，其所涉及的范圍、主體和數量就大不相同。而政府采購概念和范圍等的不同界定，直接關系到政府采購監督管理體系與模式的設計。如果從大概念、大范圍的政府采購出發，對涉及十萬億元、數十萬億元的政府（公共）資金的采購實現全方位、公開、透明、科學的監督管理，產生的經濟意義和社會意義將不可估量。相反，目前我國每年一萬多億元的政府采購金額（只相當于財政支出數額的百分之十幾），表明我國實際上有相當部分的政府資金的采購并沒有納入政府采購法律規范范疇，其監督管理的經濟意義和社會經濟政策功能意義也會大大削弱。

對政府采購監督管理體系與模式的探討和研究，必然面臨兩難甚至多難選擇。一方面，這一工作必須從政府采購本身的特征，從其完整性、系統性和內在運行規律出發，研究其監督管理體系并考慮制度設計。從這個角度講，本人的探討顯然應該從公共大采購著眼，由此將視野放到政府采購大概念、全過程上。但是另一方面，經過十幾年的發展，我國政府采購框架體系已初步形成；《政府采購法》和《招標投標法》“兩法”規范的對象和范圍不同，也形成了不同的運行模式和監督管理體系。圍繞現行政府采購制度體系、法律框架和監督管理模式進行思考，避免脫離實際，顯然是一種選擇。但是，從小采購的角度探討監督管理，同樣存在明顯問題，即只能在現行模式中“轉圈”，無法從更高的角度、更全面的視野，發現現行監督管理體系與模式中的問題，也不能從全局上審視我國應建立何種監督管理體系與模式。因此，筆者特別聲明，本人對政府采購監督管理體系的分析和探討、對涉及政府采購規范范圍的界定，采取兩種角度兼顧的方法：從公共大采購理念出發，著眼于探討建立具有長遠意義、合乎政府采購運行規律的大采購監督管理體系；同時，緊密結合現行政府采購法律制度，總結經驗教訓，尋找更適合我國國情的、相對科學的監督管理體系與模式，并在探討中說明實際針對的范圍。由此，既有利于發現問題、解決問題，又有利于建立長遠的、更符合政府采購特點和運行規律的監督管理目標。

（作者單位：中央財經大學政府管理學院）

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