單一來源采購需要競爭嗎

單一來源采購需要競爭嗎

■ 宋雪麗 史艷鵬

日前，筆者聽到這樣一種觀點：單一來源采購可以有競爭，也需要競爭，競爭應貫穿于單一來源采購全過程。這顯然是對政府采購競爭原則和單一來源采購方式基本屬性的曲解。

政府采購法律體系中，涉及單一來源采購的條款相對較少，且大多為原則性規定。《政府采購法》第三十一條界定了單一來源采購方式的三種適用情形，第三十九條就單一來源采購提出了一些基本管理要求，但未直接作出程序性規定；《政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）第二十七條對三種適用情形中的第一種作了具體解釋；《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部第74號令，以下簡稱74號令）則用一個章節、六條規定明確了單一來源采購的主要內容。我們理解并執行單一來源采購，應依照這些規定。

單一來源采購具有非競爭性

單一來源采購的最主要特點就是沒有競爭性，即不通過競爭擇優達到交易目的。在筆者看來，《政府采購法》規定的三種適用情形，《條例》第二十七條對第一種適用情形的解釋，以及74號令關于單一來源采購公示和審批的相關規定，都表明了一個事實：單一來源采購中被“單一”的供應商，就是競爭的勝出者。無論是“使用不可替代的專利、專有技術”“公共服務項目具有特殊要求”，還是“發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購”“保證原有項目一致性或者服務配套的要求”，這些條件都決定了競爭性的缺失和供應商的唯一性，所以，“單一”是競爭的終局。

有觀點認為，單一來源采購的價格商定過程包含了采購人、供應商的競爭博弈，因此存在競爭。筆者認為不然。政府采購的競爭從來都只在供應商之間展開，而不是在采購人與供應商之間展開。如同市場交易中，買方和賣方不是真正的競爭對手。盡管雙方的討價還價好像是在競爭，但競爭并不在雙方之間展開。這種競爭的邏輯是，賣方是否接受買方的出價，會考慮別的賣家會不會以更低的價格賣出；買方是否接受賣方的要價，也會考慮別的買家會不會以更高的價格買進。因而競爭依然只在賣方與賣方、買方與買方之間展開。賣方之間的競爭會壓低價格，買方之間的競爭會推高價格，政府采購活動中同樣如此。除單一來源采購外，其他幾種采購方式都是一個采購人對多個供應商的多邊交易模式，競爭當然在供應商之間發生。唯有單一來源采購，是一個采購人對一個供應商的單邊交易模式，何來競爭？

正是由于單一來源采購缺乏競爭、采購人與供應商處于一對一狀態且采購人居主動地位，交易過程中更易出現各種不規范行為和腐敗現象，因此，應嚴格規定此種采購方式的適用情形。而單一來源采購項目的公示，專業人員對相關供應商因專利、專有技術等原因具有唯一性的論證，以及對項目有關質疑的補充論證等前置程序的設定，都是為了讓單一來源采購活動更規范。

有人擔心，單一來源采購缺乏競爭，可能導致產品、服務價格偏高，質量良莠不齊，甚至引發盜版或假貨事件。筆者認為，出現類似現象，固然有競爭性不足的因素，但更有可能是采購人、代理機構瀆職失察造成的，如采購人、代理機構未進行充分的市場調研、未組織相關專家就成交價格進行有效協商、未嚴格審查采購合同、履約驗收環節未加強把關等。這些就涉及單一來源采購究竟怎樣“采”的問題。

采購人、供應商如何商定合理價格

關于單一來源采購程序，《政府采購法》第三十九條進行了原則性規定，即“采購人與供應商應當遵循本法規定的原則，在保證采購項目質量和雙方商定合理價格的基礎上進行采購”。74號令第四十一條也提出，“采購人、采購代理機構應當組織具有相關經驗的專業人員與供應商商定合理的成交價格并保證采購項目質量”。

分析上述兩條規定可知，遵循政府采購的基本原則、商定合理的價格、保證采購質量，是單一來源采購程序的核心要求。其中，商定合理的價格最為關鍵，難度也最大。

商定合理的成交價格，指的是采購人與供應商通過協商和核算，在成本真實、利潤合理的基礎上，達成符合市場行情且雙方都能接受的價格，實現采購人物有所值、供應商滿足預期的雙贏交易。參與商定成交價格的是“具有相關經驗的專業人員”，那么，他們應當有能力提出科學、合理的價格構成因素和價格調整依據，而不是一味壓價。

要界定合理的成交價格，還應解釋一個概念——預算。我們通常所說的預算有兩個概念。其一是資金預算，出自《政府采購法》第三十三條，指部門年度預算的資金盤子中“切”給政府采購的那一塊。資金預算大多是粗略的匡算，可能不是單個采購項目的預算，且不能反映采購活動開始時的真實市場行情。其二是區別于資金預算的概念，本文姑且稱之為采購預算，這也是政府采購活動中最常使用的概念。采購預算只關聯具體采購項目，受資金預算的約束，是采購人針對某項目的具體需求，依據真實的市場數據，采用規范的會計方法，精細核算出來的預算。在現行法律制度框架內，單一來源采購項目的成交價格，只要沒有超過批準的預算，都應屬于合理的成交價格。如果做更深一步的探討，合理的成交價格應是通過嚴格的會計核算得出的，能夠覆蓋全部成本且包含供應商合理利潤的公道的價格。這一價格依法不能超過采購預算，但未必一定低于資金預算。當采購預算照抄資金預算時，這種現象較為普遍。

在價格協商環節，可嘗試采用識別、確認、優化、核算四個步驟。所謂識別，是指對供應商的響應是否符合采購需求的識別，它關注的是供應商的響應在其產品或服務的性能、品質、數量等邊界條件上的匹配性。所謂確認，是指對供應商要約條件的確認，即采購人能否接受供應商提出的各種交易條件。所謂優化，是指以避免雙方合同風險、追求雙方利益最大化為原則的合同條件的優化，也就是以采購人的利益為出發點在合同條件上討價還價。所謂核算，是指以上條件確定之后，根據各項條件對價格因素的影響，運用規范的會計方法核算出合理的成交價。

結語

74號令關于單一來源采購的規定，值得深入揣摩。其第四十一條內涵豐富，是對《政府采購法》第三十九條的進一步細化；第四十二條創新性地引入成本核算概念，要求價格協商情況記錄中包含供應商提供的采購標的成本、同類項目合同價格等情況說明，然而，這并不代表引入競爭機制。正如財政部有關負責人就74號令操作執行有關問題回答記者提問時所言，引入成本核算概念，是為了確保成交價格的合理性。如果該產品市場在售，那么同等條件下政府采購價不能高于市場價，如果該產品沒有形成市場價格，那么供應商要告知成本。

此外，單一來源采購無需評審，參與商定價格的專業人員也不是評審專家，不一定來自評審專家庫。一些公共資源交易中心強制要求采購人在其專家庫中抽取專家的做法，是對采購人合法權益的侵犯。實踐中，采購人、代理機構應充分理解單一來源采購的特點，避免盲目套用其他采購方式的競爭思維和采購流程，因操作不當導致采購結果出現偏差。

     （作者單位：海南菲迪克招標咨詢有限公司）

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