編制政府采購預算你需要知道這些

編制政府采購預算你需要知道這些

■ 薛冰

一、什么是政府采購預算

《政府采購法》第六條規定，政府采購應當嚴格按照批準的預算執行。其第三十三條規定，負有編制部門預算職責的部門在編制下一財政年度部門預算時，應當將該財政年度政府采購的項目及資金預算列出，報本級財政部門匯總。

從本質上看，政府采購預算是部門預算的一部分，是對部門預算中采購性支出的細化。目前，在中央單位部門預算報表體系中，政府采購預算以單獨的報表呈現，集中反映基本支出、項目支出、事業單位經營支出中的采購性支出。

二、政府采購預算的作用和功能定位

從財政支出角度看，政府采購是財政支出的執行環節，政府采購活動的開展是在執行已批復的年度部門預算。因此，政府采購預算的作用和功能定位應包含兩層含義，一是用以劃定某部門、某單位政府采購范圍，編制了政府采購預算就應執行政府采購有關規定；二是用于控制后續采購活動，政府采購貨物、工程和服務的類別以及金額大小，是確定采購模式、選擇采購方式的依據。政府采購預算的上述特點決定了其具有較強的約束力，其嚴肅性與部門預算等同。

三、如何完整編制政府采購預算

（一）從資金性質看。《政府采購法》第二條第二款規定，本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。《政府采購法實施條例》第二條進一步明確，《政府采購法》第二條所稱財政性資金是指納入預算管理的資金。以財政性資金作為還款來源的借貸資金，視同財政性資金。國家機關、事業單位和團體組織的采購項目既使用財政性資金又使用非財政性資金的，使用財政性資金采購的部分，適用《政府采購法》及本條例；財政性資金與非財政性資金無法分割采購的，統一適用《政府采購法》及本條例。

新修訂的《預算法》規定，政府的全部收入和支出都應當納入預算。預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。各部門預算由本部門及其所屬各單位預算組成。各級政府、各部門、各單位應當依照《預算法》的規定，將所有政府收入全部列入預算，不得隱瞞、少列，并對預算收入、支出范圍等予以明確。《行政單位財務規則》（財政部令第71號）、《事業單位財務規則》（財政部令第68號）進一步對單位預算管理作出規定，明確行政單位、事業單位的各項收入和支出應全部納入單位預算，統一核算，統一管理。行政單位依法取得的非償還性資金為行政單位的收入，包括財政撥款收入和其他收入。事業單位為開展業務及其他活動依法取得的非償還性資金收入為事業單位的收入，包括財政補助收入、事業收入、上級補助收入、附屬單位上繳收入、經營收入和其他收入。

不難看出，《政府采購法實施條例》對財政性資金的解釋與《政府采購法》立法時的解釋相比，實際上淡化了對資金來源的要求。即，只要是預算單位進行的采購活動，都應依法納入政府采購范圍。如此既便于操作和管理，也有利于進一步擴大政府采購的范圍和規模。

（二）從目錄和限額標準角度看。《政府集中采購目錄及標準》是確定政府采購范圍的根本依據，政府采購預算可以理解為《政府集中采購目錄及標準》在部門預算中的具體體現。

就中央預算單位而言，《中央預算單位2017-2018年政府集中采購目錄及標準》分為四部分。第一部分為集中采購機構采購項目，通常列入的為需求普遍、通用性強的項目，這一部分項目必須按規定委托集中采購機構代理采購，不受第三部分分散采購限額標準的約束。第二部分為部門集中采購項目，通常列入的為部門或系統有特殊要求，需要由部門或系統統一配置的貨物、工程和服務類專用項目。該部分所列項目具有明顯的部門特點，通常由部門組織集中采購，同樣不受第三部分的約束。第三部分為分散采購限額標準，即第一部分和第二部分之外，各部門自行采購單項或批量金額達到100萬元以上的貨物和服務項目，以及達到120萬元以上的工程項目。第四部分為公開招標數額標準，即政府采購貨物或服務項目，單項采購金額達到200萬元以上的，必須采用公開招標采購方式，該部分主要用于確定采購方式。

編制政府采購預算，首先判斷是否屬于集中采購目錄的第一部分和第二部分，如果屬于，應編制采購預算，無需考慮是否超過100萬元的限額標準。這也是為什么部門預算表中會出現100萬元以下政府采購項目的原因。其次，判斷不屬于第一部分和第二部分的采購項目是否超過100萬元或120萬元，如果超過，應編制政府采購預算。

（三）從項目特點看。實踐中，一些項目由于特殊原因，只能采用單一來源方式采購，且屬于常規性支出項目，年年發生。在編制政府采購預算時，人們就很困惑，比如水、電、暖基礎線路租賃，體育賽事指定比賽用品品牌，衛星轉發器租賃指定衛星以及因歷史原因長期由所屬事業單位承擔，暫無其他供應商能夠承擔的項目等。編制了政府采購預算，就應執行政府采購有關規定。這類項目如果編制了政府采購預算，則需要年年申請變更采購方式；如果不編制政府采購預算，從屬性上看，這類項目又屬于政府采購貨物或服務類項目。

筆者認為，此類項目無論從采購主體看還是從資金性質看，都符合《政府采購法》關于政府采購的定義，因此應為政府采購項目，并編制政府采購預算。編制政府采購預算后如何開展，可再行發文規范。如，對于須由所屬事業單位承擔的項目，財政部、中央編辦《關于做好事業單位政府購買服務改革工作的意見》（財綜〔2016〕53號）明確，2020年底前，凡是公益二類事業單位承擔且適宜由社會力量提供的服務事項，應將財政撥款改為政府購買服務，可由其行政主管部門直接委托給事業單位并實行合同化管理。其中，采取直接委托購買服務項目，屬于政府采購集中采購目錄以內或采購限額標準以上的，通過單一來源采購方式實施。對于水、電、暖基礎線路租賃等其他項目，財政部門也可考慮出臺政策，簡化變更政府采購方式的程序。

（四）從政府收支分類科目看。收支分類是編制預算的基礎。我國于2006年推行了政府收支分類改革，制定了新的《政府收支分類科目》。相對而言，支出經濟分類，按照支出的經濟性質反映了資金流向，能夠較為清晰地反映出哪些類、哪些款需要實施政府采購。

首先，看經濟分類的結構。如表1所示，2017年經濟分類共分11個大類，從每大類反映的內容可看出，采購性支出集中在302“商品和服務支出”、309“基本建設支出”、310“其他資本性支出”這3大類中，其他9類基本不包含采購性支出。

其次，看涉及政府采購的這3大類的具體內容。如表2所示，302類“商品和服務支出”中除28款“工會經費”、29款“福利費”和40款“稅金及附加費用”外，其余24款均為采購性支出。

如表3所示，309類“基本建設支出”反映的是各級發展與改革部門集中安排的公共財政預算用于購置固定資產、戰略性和應急性儲備、土地和無形資產，以及購建基礎設施、大型修繕所發生的支出。需要說明的是，此類中的所有款都屬于采購性支出，按照項目主體和資金性質，這些支出都應屬于政府采購范圍。

實際操作中有兩個誤區，一是認為由各級發展與改革部門安排資金的項目不屬于政府采購；二是認為實行招投標的工程不屬于政府采購。而《政府采購法》及其實施條例規定得很清楚，政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，采用招標方式采購的，適用《招標投標法》，但其仍屬政府采購項目。因此，01款“房建筑物購建”、05款“基礎設施建設”和06款“大型修繕”涉及的項目仍是政府采購項目。編制部門預算時，309類都應編制政府采購預算。

如表4所示，310類“其他資本性支出”反映的是非各級發展和改革部門集中安排的用于購置固定資產、戰略性和應急性儲備、土地和無形資產，以及購建基礎設施、大型修繕和財政支持企業更新改造所發生的支出。這一類較好理解。由于非各級發展和改革部門集中安排的資金大部分都是財政安排的，人們通常認為310類中除09“土地補償”、10“安置補助”、11“地上附著物和青苗補償”、12“拆遷補償”和20“產權參股”5款外，其他款都屬于政府采購范圍，這是正確的。不過，01“房屋建筑物購建”、05“基礎設施建設”和06“大型修繕”由于涉及建筑物和構筑物等建設工程，達到限額時應招標投標并執行《招標投標法》，但其性質仍是政府采購工程，仍需編制政府采購預算。

四、政府采購預算編制的依據

采購需求應依據采購標準確定，采購標準應根據經費預算標準、資產配置標準和技術、服務標準確定。

（一）經費預算標準。它是預算標準體系的重要組成部分，是部門編制預算和財政部門審核預算的依據。政府采購項目的采購標準應依據經費預算標準制定。

（二）資產配置標準，包括配置資產的實物數量、價格、性能規格標準等。目前，財政部、各地財政部門已先后制定了辦公用房建設和維修標準，公務用車、辦公設備和辦公家具配置標準，初步形成了資產配置標準體系。

（三）技術和服務的國家標準、行業標準。在嚴格執行經費預算標準和資產配置標準的前提下，采購人應合理確定項目的技術和服務標準。在確定技術或服務標準時，應按照國家標準、行業標準；沒有國家標準、行業標準的，按照通常標準或符合合同目的的特定標準。同時，應根據性能和功能性要求列出技術規格，不得要求或指明某一特定品牌、商標、專利、版權、設計、型號、特定原產地、供應商的技術規格等。

（四）歷史成交結果。在沒有標準參照的情況下，可參照同類項目歷史成交結果，也可橫向參照同行業類似項目成交結果。

五、政府采購預算調劑

2012年，為落實審計署整改要求，財政部明確了中央預算單位政府采購預算調整工作程序，即中央單位向部門預算管理司提出部門預算調整申請時，同時提出政府采購預算調整申請，由部門預算管理司按照規定程序對采購預算調整進行審核批復。隨著新《預算法》和《政府采購法實施條例》的實施，中央預算單位政府采購范圍逐步擴大，政府采購預算調整的情形變得更多，也更復雜。無論是部門預算變動引起的政府采購預算調整，還是在部門預算支出金額及支出項目不變的情況下僅調整政府采購預算的類別和金額，都按照部門預算調整程序辦理（按新《預算法》規定，現改為部門預算調劑程序），效率較低，也不利于發揮主管部門編制政府采購預算的主體作用。

對此，《財政部關于完善中央單位政府采購預算管理和中央高校、科研院所科研儀器設備采購管理有關事項的通知》（財庫〔2016〕194號）按照不同情形設置了不同的辦理程序。一類是預算執行中部門預算資金調劑（包括追加、追減和調整結構）需明確政府采購預算的，仍按現行規定隨部門預算調劑程序一并辦理；另一類是預算支出總金額不變，需要單獨調劑政府采購預算的類別（貨物、工程、服務）和金額，以及使用非財政撥款資金采購需要明確政府采購預算的，由于不涉及財政撥款資金總金額的變動，由原報部門預算管理司審核批復改為通過政府采購計劃管理系統報國庫司備案。

根據194號文的規定，中央單位政府采購預算調劑由主管部門統一把握。如何確保政府采購預算調劑的規范性，防范借調劑之名規避政府采購、規避公開招標等行為，主管部門應肩負起重要責任。一是健全內部政府采購預算管理制度，明確主管部門、基層預算單位各自的權限及調劑依據，確定規范的調劑程序等；二是加強內部預算管理部門和政府采購部門的銜接，為預算調劑工作順利開展提供保障。

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