“87號令體現了重大立法進步”

【政采大咖談87號令】

87號令立法評估項目負責人、國際關系學院教授、國際關系學院公共市場與政府采購研究所所長趙勇：

“87號令體現了重大立法進步”

■ 本報記者 戎素梅

近日，財政部公布了修訂后的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部第87號令，以下簡稱“87號令”）。從2004年9月起實施的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部第18號令，以下簡稱“18號令”）到87號令，既是一次務實的問題導向型修訂，也是回歸物有所值價值目標的重大立法調整。為幫助業內同仁了解87號令立法背后的故事，進而準確理解和把握87號令的內容，本報記者獨家專訪了87號令的立法評估項目負責人、國際關系學院教授、國際關系學院公共市場與政府采購研究所所長趙勇。

《中國政府采購報》：趙教授您好。據了解，87號令立法過程中，財政部有關領導曾經委托國際關系學院公共市場與政府采購研究所進行了立法前評估，這也是財政部近年來立法工作的一大創舉。我的第一個問題是，您是在怎樣的情況下接到財政部的立法評估任務的？當時，您有著怎樣的感受和體會呢？

趙勇：按照我的回憶，去年11月下旬，財政部國庫司的領導給我打電話，問我能不能承擔一個立法前評估的任務。接到電話的時候，我還沒有太明白。因為就像后面所要說的一樣，立法前評估在中國，即便不是絕無僅有，也是極為罕見的事情，至少在財政部的立法史上是第一次。

到了財政部后，國庫司和條法司的領導給我介紹了情況并正式布置了這項任務，也就是請第三方機構進行87號令的立法前評估。聽到這個事情，我感到既激動，又有壓力。為什么激動呢？因為對于一名學者來說，能夠參與立法，是自己社會價值的體現，和他人對自己工作能力的承認。自己的學術成果能夠影響到立法，進而調整政府采購各方當事人的權利義務，這是一個特別讓人有成就感的事情。但是，為什么又感到有壓力呢？通過聽87號令立法情況的介紹以及翻閱相關資料，我發現，拿在我手里的，是各級財政部門，乃至政府采購的各個利益相關方，三年多以來長期的、大量的、深入細致的基礎工作的結晶。如果做一個比喻的話，就像是一場足球賽，踢了艱苦卓絕的89分鐘，比分還是0∶0。經過我方守門員、后衛、中場球員大量的拼搶、策劃、醞釀、跑動和配合，最后把球傳到了在禁區里的我這個前鋒的腳下。我要做的事就是臨門一腳的工作，所以感到壓力很大。

為什么說18號令的修訂是一項艱苦卓絕的工作呢？在研究過程中我發現，這次修訂的前期工作做得真是非常扎實。財政部從2013年8月就啟動了18號令的修訂工作，經過多次座談、立法調研，總結18號令執行中的經驗和問題，廣泛聽取了采購人、集采機構、社會中介機構、評審專家和供應商的意見，形成了18號令修訂建議稿。在此基礎上進行了認真的研究和反復的討論，并結合國際采購慣例，形成了征求意見稿。之后，又廣泛吸納了各方意見，特別是結合新出臺的政府采購法實施條例（以下簡稱《條例》）進行了修正，形成了較為成熟的文件。我們對其做了立法評估之后，也提出了一些修改意見。原以為這將是最終版本了。但根據我后來了解到的情況，在我提交了修改意見之后，財政部又廣泛征求了各方意見，并再次進行了深入研討和修改之后，才正式對外發布出去。

所以，大家可以看到，87號令真的是一個社會各界集思廣益、反復醞釀、精雕細琢的結晶。獲悉87號令正式發布的那一天，我在微信朋友圈里作了轉發，并且引用了兩句古詩，“小扣柴扉久不開，一枝紅杏出墻來”，隱含的那句是“滿園春色關不住”。在社會各界千呼萬喚，像扣柴扉一樣等著新法出臺的這么一種迫切心情下，財政部能夠頂住壓力，堅持立法質量優先，最終形成了這樣一個各方相對滿意的立法成果。這是非常難能可貴的。

在這兒，我也順便透露一些細節。我從財政部領任務的時候，由于時間十分緊迫，他們起初希望在兩周內完成。我盤算了一下，兩周的時間只能做立法質量的評估，但是對于立法效果的預估，需要通過調查問卷的方式，在這個期限內完不成，需要給我一個月的時間。條法司的領導想了一下，很堅定地說，那就給你一個月，咱們要把這個評估做扎實，經得起推敲。他們還特別提出，如果發現有問題，哪怕是顛覆性的問題，會引起新的工作甚至于返工，也一定要直言不諱地提出來。要求我完全站在客觀中立的第三方的角度來看待這個立法，不用考慮人情因素，不用考慮非學術性的因素。這些都特別讓我感動。

《中國政府采購報》：確實如您所說，87號令的出臺有很多幕后功臣，正式頒發的87號令，是社會各界集思廣益、精雕細刻的心血和結晶。那么，對于87號令的立法評估和預估，國際關系學院公共市場與政府采購研究所做了哪些準備？又從哪些方面進行了評估和預估？

趙勇：剛才講到，立法前評估在國內是很少做的，和我們以往承接的研究課題大不一樣。第一需要明確評估的目的和意義，第二要設計立法質量和實施效果評估的基本原則，第三要在此基礎上設計評估的指標體系，然后是具體實施評估工作。我簡要介紹一下。

立法質量和實施效果評估的原則有這么幾個：第一是客觀性原則，堅持實事求是，保證客觀公正，不預設研究結論。第二是各方參與，在評估過程中，把政府采購各方的當事人，包括采購人、供應商、代理機構、評審專家跟監督部門都納入進來。第三是定性和定量相結合。在質量評估中，對信息的采集、整理、加工，主要采用定性的方法，用邏輯思維對修訂草案進行規范的分析和判斷，進而形成對立法質量和立法特色的基本評判；定量研究，則是根據研究、資料搜集以及調查問卷的結果，用實證的方法對實施效果進行評估。此外，還有一個回歸性原則，對立法質量和實施效果進行評估和預估之后，圍繞修訂草案的內容形成研究報告。以上是評估的原則。

下面介紹一下評估指標體系的設計。整個評估工作分成兩大塊，分別是立法質量的評估和實施效果的預估。立法質量評估的一級指標是立法形式評估。二級指標包括立法主體的合法性，立法程序的合法性，立法體例的合法性，立法技術的合法性，實體權力（利）、義務的合法性，實體權力（利）、義務的合理性，還有就是程序權力（利）、義務的合理性。

對于立法實施效果的評估，有兩個一級指標，分別是執法評估和守法評估。執法評估又分成幾個二級指標，包括執法的積極性、執法的正當性、執法的可行性和法規的實現性。守法評估則可分為主動守法的效果和被動守法的效果兩個二級指標。

以上所有二級指標又進一步分解成若干三級指標，這里就不再贅述了。這就是整個指標體系的設計。

經過我們全面的評估和預估，研究發現：87號令立法主體合格，立法程序合法、完善，立法體例科學、合理，立法內容完整、符合邏輯，各方主體權利義務配置平衡、協調。調研對象普遍認為，87號令在權利（力）與責任匹配、降低交易成本及構建誠信體系等方面具有突出特色，并將產生較好的實施效果，有利于促進政府采購市場健康有序發展。

《中國政府采購報》：研究所設置的這些評估原則、評估指標、評估方法都非常嚴謹、科學，為您和研究所點個贊。我們知道，10多年來，財政部出臺了很多政府采購部門規章、制度辦法。不過，據了解，像87號令這樣專門委托第三方進行立法評估和預估的，我們不敢說史無前例，但是也相當少見了。您如何評價政策制定者的這一做法？

趙勇：我在博士論文里研究了美國聯邦政府的政府采購制度。最后梳理總結的時候，發現美國聯邦政府采購政策和法律的制定過程中，有三個機制：一是問題解決的機制，二是各方利益的平衡機制，三是責權利的分配機制。研究發現，美國政府采購法律制度的構建過程中，各個利益相關方在整個立法的不同階段，都不同程度地參與了法律制度設計中的博弈過程。這樣的話，立法的質量就比較高，實施的效果也比較好。

回到你問的問題。回顧財政部近年出臺的政策法規，我總體的感覺是，立法質量越來越高，而立法過程中，起草、調研、征求意見，各方的參與程度越來越深，專家、智庫也發揮著越來越重要的作用，越來越朝著科學化和民主化的方向發展。我認為這體現了時代的進步。因為現代社會的各方利益關系，和過去農業和工業時代相比更加復雜，不是靠少數人拍一下腦門，就能形成一個完善的法律。這種社會各方的參與、知識精英的參與，特別是史無前例的立法前評估工作，充分體現了我們立法理念的提升和立法程序的完善。

更進一步，立法評估不僅有利于87號令本身立法技術的完善，以及立法質量的提高，提升87號令制度設計的實施效果，更重要的是，這種分析評估有利于完善法律實施的反饋機制。通過評估的過程，特別是其中的調研過程，能夠形成有效的法制宣傳，提升社會的參與程度。通過調研，吸收業內專家對87號令的態度和意見，客觀地反映法律的績效，同時有助于開展立法質量和實施效果評估模式的探索，為構建立法質量和實施效果的評估體系提供基本方法。換句話說，這次評估對推動今后其他法律法規的質量和效果的評估機制的常態化，都有著積極的進步意義。可以說，財政部的這次立法前評估在政府采購政策制定乃至整個國家立法歷史上邁出了非常可喜的一步。我們在國家走這一步的過程中做了一點點貢獻，也感覺到特別光榮和神圣。

《中國政府采購報》：我非常贊同您的觀點。2013年全國政府采購工作會議以來的立法修法工作，在制度設計、操作執行等方面都有了很明顯的進步。以87號令為例，從具體內容看，87號令體現出三大突出亮點：明確采購人主體責任，強化權責對等；堅持問題導向，完善監管措施；落實放管服改革要求，降低制度性交易成本。您如何評價這些創新內容？您認為，這背后是怎樣的理念變革？

趙勇：我曾經發表過一篇文章——《<政府采購法實施條例>與政府采購制度改革》。我們的招標采購制度經歷了這些年的發展，走過了西方幾百年的歷程，在取得進步的同時，確實也發現了很多問題和困惑。而面對這些問題，各地在探索的時候，出現了不同的解決問題的思路和措施。那么，如何判別哪些措施是切實可行的正向改革，哪些是退步的、飲鴆止渴的逆向改革呢？實際上，黨的十八大用“必須以更大的政治勇氣和智慧全面深化改革”的決定，對這個問題作出了明確的回答。就是要發揮市場在資源配置中的決定性作用，而不是用行政化的方法來解決政府采購中的問題。無論是簡政放權也好，還是放管服，都是一種市場化的改革方向。我在文章里，形成了判別政府采購領域改革方向的三條評價標準。分別是：權利與責任相匹配、降低交易成本以及建立良幣驅除劣幣的信用體系。我當時是用這三條標準來評價《條例》的。可以看出，《條例》在這三方面都取得了長足的進步。今天，我還用這三條標準來看87號令。

我們可以看到，87號令在實現權責對等、降低交易成本跟建立誠信體系方面，在《條例》的基礎上又向前走了一步。比如還權于采購人，給采購人更多的權利，比如在評標時將資格審查的權利明確賦予采購人等。在賦予采購人權利的同時，它也給了采購人更大的責任。比如在確定需求、編制招標文件、發布公告、履約驗收等。既增加了采購人的權利，同時也增加了他的責任，在實現權責對等方面有很好的體現。

在降低交易成本方面，包括對于資格預審文件和招標文件的售價的規定、對于投標保證金的退還方面的要求、對于減少樣品要求的規定等，都能減少供應商的投標成本。此外，通過加大公開力度降低監督成本。

在信用體系的構建方面也有新的舉措，這里就不細講了。

我的總體感受是，87號令符合正向改革的特點，我對此舉雙手贊成。

如果說這背后的理念的變革，那就是發揮市場在資源配置中的決定性作用。我們的立法者越來越相信市場主體的能力，越來越相信他們的聰明才智，相信他們在簡政放權的背景下的自律能力、責任意識的提升，和市場的自我凈化的功能。出現了問題不要緊，但是不要一出現問題，就用政府有形的手到市場上去亂摸。比如，87號令第三十一條提到，非單一產品采購項目，采購人應當根據采購項目技術構成、產品價格比重等合理確定核心產品，并在招標文件中載明。這個也是把一定的自主權交給了采購人。這都是非常可喜的變化。而且這些變化不僅體現在87號令中，也體現在近些年來財政部出臺的一系列的規章制度中。在政府采購活動中，需要政府事前審批的事項越來越少，采購人的自主權越來越大，供應商的合法權益越來越多地得到保障，社會公眾也越來越多地可以參與政府采購的監督，這些都體現出上述理念的變革。這是國家治國理念的提升，體現出財政部門科學化、民主化立法的總的趨勢。

《中國政府采購報》：政策好不好，落地才算數。在貫徹落實87號令的過程中，您有什么建議意見？

趙勇：第一點是宣傳。通過媒體，包括我們研究機構以及培訓機構，廣泛地宣傳，形成各方當事人，包括采購人、代理機構、供應商等學習87號令的一個小高潮，帶動大家業務能力的提高。

第二點，也是我一直強調的。成文法和普通法各有優缺點。我們國家采用的是成文法體系。成文法最大的優點就是可以直接套用，各方當事人可以不是特別明白法條背后的機理，就可以直接套用。但成文法的缺點也是顯而易見的，立法總是滯后于實踐。在我們國家的這種社會進步和變革的速度下，總會出現法條中沒有列舉全的情形。這時，當事人就無所適從了。因為實際情形和法條中的規定內容不完全一致，當事人不知道立法的機理和宗旨，就會出現困惑和偏差。這時，普通法的優點就出來了：各方明白法理，所以會處理不同的情形。但普通法對于立法、司法和執法者的能力要求則會高很多。所以，在我國，對于法律法規的解釋和解讀就顯得尤其重要，要讓各方當事人不僅知曉法條的內容，還須明白立法的機理，以便應對不同的情形。

第三點，還是要發揮市場在資源配置中的決定性作用。這在87號令貫徹落地中怎么體現呢？不是按照過去行政的辦法，層層施壓，上級逼著下級去怎么做，政府機關、行政監督部門逼著采購人和供應商去怎么做。在市場經濟中，應當讓守法的人能夠順順利利地把采購項目執行好，得到合理的回報；讓違法的當事人，不管是采購人還是代理機構、評審專家或供應商，必須得到相應的處罰，承擔違法的責任。只有這樣，法律才能夠得到有效的貫徹。既然《條例》和87號令都加大了信息公開的力度，擴大了供應商的權益，那么社會各界就應當利用好法律賦予我們的權利，帶著放大鏡來監督政府采購項目的實施情況。而供應商在自己的合法權益受到侵害的時候，也應拿起法律的手段，用合法的途徑，不管是詢問、質疑、投訴、行政復議，還是行政訴訟，來堅決捍衛自己的權利。在捍衛自己權利的同時，社會的公正也到了體現，法律法規也就得到了很好的貫徹落實。

《中國政府采購報》：謝謝趙教授跟我們分享您的精彩觀點，也衷心希望87號令的各項創新要求和舉措能夠得到很好的貫徹實施，推動政府采購事業發展。

趙勇：管理學碩士，法學博士，美國德州大學圣安東尼奧分校商學院、喬治·華盛頓大學法學院訪問學者。現任國際關系學院公共市場與政府采購研究所所長，專門從事政府采購、國際貿易、招標投標等領域的科研和教學工作。

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