規范縣級PPP發展的思考

規范縣級PPP發展的思考

■ 艾自勤  段萬兵 夏義新

政府和社會資本合作（PPP）是供給側結構性改革的重頭戲，是公共服務供給機制的重大創新。當前，各級、各地PPP項目呈雨后春筍之勢，政府、社會資本和百姓的期望值均較高。然而，筆者認為，縣級政府在推行PPP時，必須因地制宜、量力而行，同時揚長避短、務求規范。

防范三種錯誤認知

1.PPP不是搖錢樹。PPP是通過政府與社會資本合作的方式來提供公共產品和服務，從政府的角度看，引入社會資本，減輕了政府投融資的壓力，發揮了引領融資的功能。但融資只是PPP的基本功能，PPP的本質是一種社會治理工具。PPP轉變了政府投融資的理念和方法，政府推廣PPP的出發點并不是單純地利用其融資功能，而是如何與社會資本建立長期穩定的合作關系，以推動行政管理體制改革、創新公共服務供給機制、激發市場活力。

2.PPP不能包治百病。理論上講，PPP模式可適用于絕大多數公益性事業投資，如市政交通設施、港口、碼頭、水務、能源、公共交通、醫院、養老院、垃圾處理等。但這并不意味著PPP能夠適用于所有社會服務領域，更不能把PPP當成包治百病的良藥。從國內外實踐看，PPP項目方案設計不完善、風險分擔機制不合理、實際運作達不到預期、供求關系出現重大變化等問題屢見不鮮，PPP項目的實際運作并沒有那么順利。

3.PPP不是免費午餐。成功的PPP項目的運作，離不開政府和社會資本的長期良好合作，包括責任分擔、收益分享、風險分攤等。PPP改變的只是政府的履職方式，而不是職責本身。以PPP模式提供公共服務，政府不僅需要向社會資本支付相應的對價，還要建立健全法律法規，加強對社會資本的監督，以防其損害公共利益。由于公共服務涉及國家利益和公眾利益，如果社會資本或項目公司破產，政府還有接管的義務，即政府有最終的“兜底”責任。

正視四大實際困難

1.項目規范實施難。一是PPP項目操作涉及物有所值評價、交易結構設計、投資測算、項目管理等專業技術要求較高的工作，難度較大。二是在實踐中，不少地方政府忽視了項目篩選環節，未作初步評估就急于推出一大批PPP項目；也有部分地方政府在執行物有所值評價和財政承受能力論證工作時“走流程”“走過場”，為項目的后續實施埋下了隱患。此外，部分地方政府還存在“重采購、輕執行”問題。

2.風險合理分擔難。PPP模式應遵循風險分配優化、風險收益對等的原則，地方政府出資責任的部分轉移，必然伴隨著相應權利的讓渡，私人資本的收益權必然伴隨著投資風險的承擔。但在實際執行過程中，不少地方政府認為PPP就是政府少花錢或者不花錢，盡可能多地降低財政風險，并將風險轉嫁給社會資本方，卻沒有考慮社會資本方的收益，有的甚至將沒有穩定現金流和回報預期的項目拿出來做PPP，有經營收益的項目則自己做，最終，導致社會資本尤其是民營資本對PPP敬而遠之。

3.社會資本退出難。在PPP項目運營中，目前尚存在定價機制、收益分配機制等不盡合理的狀況。一些地方政府重準入保障、輕退出安排，導致PPP項目退出機制不暢。實際操作中，由于股權變更限制較多，加上PPP合同體系之間的傳導性和交叉性，尤其是融資合同的股權變更限制等，使得社會資本很難以正常方式退出，常伴隨著其他違約或風險負擔方式，需通過政府回購、項目擱置方式解決，或以仲裁、訴訟等高成本、非正常的方式退出。

4.人才隊伍建設難。PPP項目環節復雜，專業性強，需要經濟、法律、財務、合同管理和城市規劃設計、工程建設等各方面的技術人才。然而，不少地方政府和項目實施機構缺乏真正熟悉政策、業務純熟的工作人員，也缺乏PPP項目運作經驗，操作能力相對不足，在項目談判時，甚至難以與社會資本“對話”。特別是PPP項目需開展績效考核，對項目產出和成本“精打細算”，但目前缺少既熟悉行業標準和成本核算知識，又具備管理能力的復合型人才。

把握五大關鍵節點

1.健全管理制度。一是國家層面要加快推進PPP立法，制定、修訂與PPP相關的法規政策，制訂PPP操作指南，全面規范PPP項目的審批流程和管理程序，以及政企的核心權利和義務、合同框架和風險分擔原則、退出機制和糾紛處理機制、財政規則與會計準則、政府監管與公眾參與等內容，讓社會資本吃下“定心丸”。 二是地方政府要加快配套制度的制定，完善“實施意見+方案評價、合同審查、運營監管、資金補貼、退出管理”等制度體系，同時通過統籌下達PPP投資計劃、完善項目運作條件、分類研究保障機制、強化人員培訓等措施，加快推進項目組織實施。

2.精準識別項目。一是重視項目篩選環節，綜合考慮地方需求、政策要求、行業成熟度、財政承受力等因素，做好項目初步評估，選擇合適的項目推進。二是做好物有所值評價工作。重點關注項目采用PPP模式與傳統政府采購模式相比，能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。三是統籌開展本地區PPP項目的財政承受能力論證工作，做好地區和行業平衡，防止項目財政支出責任累計超過本地區整體財政承受能力上限，確保財政中長期可持續性。

3.科學編制方案。一是項目方案設計要符合政策要求，實現政府和社會資本“利益共享、風險共擔及長期合作”，保證公共利益最大化。二是項目方案設計不僅要考慮政府和社會資本的利益，還要符合市場規則，包括項目范圍、項目模式、交易結構、風險分擔、項目期限、移交方式等，要確保方案和邊界條件能被市場接受。三是充分聽取公眾意見。方案的設計，特別是涉及社會及民眾利益的公共產品的質量、公共服務的價格等內容，要讓社會民眾接受。

4.穩妥實施采購。一是依托政府采購信息平臺，及時向社會公布項目信息。二是選擇合適的遴選方式。PPP項目要采用競爭性方式遴選投資人，不適用單一來源采購方式。目前PPP投資人遴選的方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商等，要按照項目的實際情況選擇合適的遴選方式。三是設定合理的評審內容。對于PPP項目投資競爭者的響應文件，宜采用綜合評審法，評審內容可包括商務報價、融資方案、建設方案、運營方案、法律方案、同業經驗及商業信用等，不能單以價格論英雄。

5.全程加強監管。一是做好項目績效檢測與考評工作。對項目公司設立績效考核機制，項目實施機構可通過定期檢查或臨時抽查等方式考核項目產出績效指標，并將績效考核與政府付費金額相銜接。二是做好項目中期評估工作。項目實施機構一般每三到五年對項目進行一次中期評估，重點分析項目運行狀況和PPP協議的適應性、合理性。根據協議中約定的價格調整機制適時調整項目服務價格，對于評估中發現的問題和風險，制訂應對措施，必要時修改PPP合同。三是提高政府的履約監管能力，包括政府方對于項目公司的履約監管能力和意識以及政府方自身的合同履約能力和意識。積極引入第三方力量，提高PPP項目的專業化監管水平。

（作者單位：湖北省宜昌市夷陵區財政局）

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