?形成分散型監(jiān)管體系（下）

政采板塊組合式法律構(gòu)架

形成分散型監(jiān)管體系（下）

■ 徐煥東

三、政府采購(gòu)“本法”效力遞減導(dǎo)致監(jiān)督管理功能弱化

政府采購(gòu)“多法”并存，加之眾多的條例和管理辦法，還帶來(lái)了一個(gè)不容忽視的問(wèn)題：《政府采購(gòu)法》本應(yīng)是規(guī)范政府采購(gòu)行為的根本“大法”“本法”，而在現(xiàn)實(shí)中卻成了一部“小法”，甚至隨著醞釀之中的軍事采購(gòu)條例、部分地區(qū)《公共資源交易管理?xiàng)l例》等規(guī)章辦法的出臺(tái)和推廣，其日漸勢(shì)微的局面已經(jīng)顯現(xiàn)，其規(guī)范的范圍、產(chǎn)生的效力以及發(fā)揮的功能作用都有進(jìn)入下行通道的可能。

首先，從政府采購(gòu)適用兩法的采購(gòu)規(guī)模和范圍可以看出，《政府采購(gòu)法》規(guī)范的采購(gòu)規(guī)模與金額只占政府采購(gòu)總規(guī)模的小部分。

《政府采購(gòu)法》第四條關(guān)于“政府工程采購(gòu)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》”的規(guī)定，因?yàn)椴](méi)有說(shuō)明在多大程度上適用，導(dǎo)致人們理解為“政府工程招標(biāo)采購(gòu)?fù)耆m用于《招標(biāo)投標(biāo)法》”。從《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》也可以看出，在立法層面正是如此理解的。由此產(chǎn)生的問(wèn)題是，由于我國(guó)政府公共基礎(chǔ)投資在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有極其重要的地位，從中央到地方，各級(jí)政府鐵路、道路、橋梁、城市基礎(chǔ)建設(shè)、辦公大樓建設(shè)等支出金額十分龐大，且基本上都屬于招標(biāo)的范疇，這些工程采購(gòu)本質(zhì)上都是政府采購(gòu)的組成部分，卻因?yàn)椴扇≌袠?biāo)方式而不適用《政府采購(gòu)法》。

狹義的政府采購(gòu)范圍限制在政府集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)和限額標(biāo)準(zhǔn)以上的部分，即只是財(cái)政資金的一部分進(jìn)入了《政府采購(gòu)法》的規(guī)范范圍內(nèi)。落實(shí)在具體項(xiàng)目上，也主要停留在采購(gòu)汽車(chē)、電腦、空調(diào)電器、家具、儀器之類(lèi)的貨物和服務(wù)方面。因此，真正按《政府采購(gòu)法》采購(gòu)的金額十分有限。2014年，全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模總計(jì)為17305．34億元，占全國(guó)財(cái)政支出和GDP的比重分別僅為11.4%和2.7%。2015年，全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模為21070.5億元，首次突破2萬(wàn)億元，占全國(guó)財(cái)政支出和GDP的比重分別為12%和3.1%，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際上政府采購(gòu)規(guī)模約占GDP10%的比例。更重要的是，政府工程采購(gòu)金額明顯高于貨物與服務(wù)采購(gòu)金額。2014年，政府工程采購(gòu)金額占采購(gòu)總規(guī)模的58.6%；2015年，政府工程采購(gòu)占采購(gòu)規(guī)模的比重為52.9%。2016年，全國(guó)政府采購(gòu)?fù)趶揭?guī)模為25731.4億元，工程類(lèi)采購(gòu)規(guī)模為13630.4億元，占全國(guó)政府采購(gòu)?fù)趶揭?guī)模的53%。顯然，如果政府工程采購(gòu)主要是招標(biāo)（基本如此），意味著真正執(zhí)行《政府采購(gòu)法》的部分只是相對(duì)較小的一部分。因此，僅從采購(gòu)規(guī)模和金額上看，狹義的主要規(guī)范政府貨物和服務(wù)采購(gòu)的《政府采購(gòu)法》，已成為實(shí)際上的“小法”，其規(guī)范的面和量受到限制，監(jiān)督管理的功能和作用自然也受到限制和弱化。

其次，政府采購(gòu)“本法”的弱勢(shì)，也可從一些地方政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)的設(shè)置上看出端倪。實(shí)際上，在全國(guó)許多地方，政府采購(gòu)被納入招標(biāo)投標(biāo)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理范圍之內(nèi)，如不少地方政府設(shè)置招標(biāo)投標(biāo)中心、招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理局，招標(biāo)投標(biāo)管理局下設(shè)政府采購(gòu)科、招標(biāo)投標(biāo)中心下設(shè)政府采購(gòu)中心。實(shí)際操作層面，作為政府采購(gòu)“母法”“大法”的《政府采購(gòu)法》，因其規(guī)范的內(nèi)容和范圍等趨于緊縮，其功能難以體現(xiàn)出來(lái)。

最后，對(duì)于一種規(guī)范政府每年數(shù)萬(wàn)億元乃至數(shù)十萬(wàn)億元公共資金的采購(gòu)行為（從大采購(gòu)概念上講），應(yīng)當(dāng)具備完整、統(tǒng)一、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫纫?guī)范。但縱觀我國(guó)目前的政府采購(gòu)法律制度體系，卻由不同的法律拼接組成，由此形成的監(jiān)督管理主體、權(quán)利責(zé)任和義務(wù)各不相同，既不夠完整，也欠嚴(yán)謹(jǐn)。今后，完善政府采購(gòu)法律制度時(shí)，必須從全局的角度進(jìn)行研究。筆者認(rèn)為，至少有以下幾個(gè)方面的問(wèn)題需要重點(diǎn)關(guān)注。

第一，既然頒布了《政府采購(gòu)法》，為什么政府工程招標(biāo)采購(gòu)卻要適用《招標(biāo)投標(biāo)法》？而且是從實(shí)施方式到監(jiān)督管理的完全適用，此中道理和法理何在？

第二，招標(biāo)投標(biāo)作為一種采購(gòu)方式，是否需要專(zhuān)門(mén)立法？如果一種具體采購(gòu)方式需要專(zhuān)門(mén)立法，那么，政府采購(gòu)中是否還需要競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)法、詢(xún)價(jià)采購(gòu)法、單一來(lái)源采購(gòu)法？

第三，政府采購(gòu)合同與普通民事合同是否存在差別？存在哪些差別？政府采購(gòu)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)于政府采購(gòu)合同是否有裁決權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)？是否具備廢除、終止合同的權(quán)利？

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院）

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