PPP的大背景（上）

【關注·世行2017年版PPP合同條款指南】

編者按：近期，世界銀行發布2017年版《PPP合同條款指南》，對特定國家不同層級的PPP交易和不同法律制度下PPP交易經驗的表述進行了改進。為借鑒國際PPP最新研究成果，根據財政部與世界銀行的合作安排，財政部政府和社會資本合作（PPP）中心組織翻譯了該指南。本報特摘錄其部分章節，以饗讀者。

PPP的大背景（上）

本指南旨在針對PPP合同和/或其相關協議中涉及的具體條款，為訂約當局提供相關分析和起草法案的指導，以成功實現PPP項目的融資，從而為訂約當局提供期望的服務或資產。本指南借鑒了過去20多年間PPP在國外的市場實踐，內容涉及政府機構出臺的、為訂約當局提供支持的指導文件，以及PPP項目中為訂約當局提供支持的法律顧問、社會資本和不同類型的資助者的廣泛經驗，均來自發達國家和新興市場。憑借這種獨特而全面的視角，本指南通過現實世界觀來分析合同中的問題和結果，從而幫助訂約當局在選擇PPP作為基礎設施采購方式時，能夠對自身及社會資本的期望進行管控。

在閱讀本指南提供的細節分析和合同條款之前，訂約當局首先要了解目前PPP項目的整體開發環境。這是因為，PPP項目的情況能夠影響及決定其PPP協議及相關協議的起草。

為此，下文簡要概述了政府組建PPP項目的緣由、內容、各方風險分配的關鍵因素，確保“可融資性”的方法，以及針對不盡相同的法律制度、部門和國家的PPP方案概覽。在制定和協商PPP合同的條款時應考慮到這些因素。

本指南還包括以上與領域相關的詳細信息的鏈接，所有信息都將展示訂約當局如何為建立其特定的PPP項目而制定PPP合同的具體條款。

A.采用PPP模式的基礎設施發展概況

全球越來越多的政府正在建立PPP項目，作為建造和維護基礎設施以及交付其他資產和服務的方式。其中，常見的主題包括：

● 公共部門降低建設和維護基礎設施資產的成本，同時保證不對其服務質量產生不利影響；

● 加快綠地和恢復基礎設施的交付和擴大棕地基礎設施的需要；

● 從提供創新技術和服務的社會資本中獲取專業知識的能力。

B.PPP包括什么內容？

國際上還未出現統一的PPP定義，盡管如此，PPP合同中規定的要點是：

● 社會資本和政府實體（訂約當局）之間的長期合同；

● 提供新的或現有的公共資產或服務；

● 社會資本承擔重大風險和管理責任；

● 社會資本收到的付款與合同的履行情況相關。

轉讓給社會資本的PPP項目的功能（如設計、建造、融資、運營和維護）可能會因不同的PPP而有所不同，但允許私人融資的介入是關鍵因素，能夠確保社會資本的投資比重和履行合同的積極性。

C.PPP的融資結構

大多數PPP合同中的社會資本專門組建了項目公司，通常稱為“特殊目的企業”或“特殊目的公司”（簡稱“SPV”）。SPV通常通過股東提供的股權結合——由其借貸人（可能是商業銀行、債券投資者或其他融資提供商）提供的第三方債務來共同支付PPP項目的成本。社會資本需在投標準備中仔細考慮第三方出資人的選擇以及此類資金的成本。

社會資本遭受的任何PPP項目損失首先由股東承擔，只有在喪失股權投資的情況下，貸款人才會受到不利影響。這意味著，相對于債務提供者，股權投資者承擔著更高的風險，并要求其投資回報更高。由于股權通常比債務更為昂貴，降低PPP項目的總體加權平均資本成本的目的在于，使用盡可能多的債務來為PPP項目（通常為項目總成本的70%至95%）籌集資金，這會降低基礎設施和為訂約當局提供的服務的價格。預期股權回報的水平取決于特定PPP項目的情況，但競爭性投標過程的優勢之一，就是投標人能夠尋求找到為訂約當局提供最佳價值的資金解決方案。從股權投資者的角度看，以這種方式將其限制在一個PPP項目中，能夠推動他們組建其他更大（甚至更多）的項目。

PPP項目融資通常分為“無追索權”或“有限追索權”融資。在無追索權的PPP項目中，借貸人只能從社會資本的收入中獲得報酬，而不對股權投資者進行追索。在有限追索權的PPP項目中，借貸人主要依靠社會資本的收入來償還貸款，但對股權投資者有一定追索權。

D.結構圖

圖1展示了典型PPP項目涉及的關鍵因素和各類合同。訂約當局通過PPP合同與社會資本簽訂合同，并與貸方簽訂單獨的“直接協議”。貸款人為社會資本提供資金，并為社會資本的資產提供償還擔保。貸款人還與施工承包商和運營維護承包商達成直接協議，根據PPP合同要求來建立和運營項目。直接協議通常由社會資本保存。股東/股權投資者擁有社會資本，通過股權和股東貸款向其提供資金（償款由貸款人資助）。

E.訂約當局對“可融資性”的考慮

由于債務重組比例高，PPP項目以外的債權償還能力有限，第三方貸款人必須事先進行嚴格的盡職調查，來評估PPP項目的“可融資性”。想要使PPP項目具備可融資性，貸方需要確定社會資本有能力償還因執行PPP項目而產生的債務。

實際上，這意味著社會資本的經營現金流量必須足夠高，能夠償還債務以及認可的保證金，以彌補現金流量的變動風險。因此，貸款人需要關注償付機制和任何可能對預期收入流產生不利影響的風險。在這個過程中，他們將評估PPP項目的技術和財務可行性，同時衡量到所有重大項目的風險以及如何在雙方之間進行分配和管理。

以上事項也是股權投資者的關鍵考慮因素，他們的目的是保護投資，并確保社會資本能夠創造足夠高的收入，這些收入不僅能用來償付債務，而且還能滿足預期的股本回報。

從訂約當局的角度來講，PPP項目的可融資性決定了締約方是否能通過PPP采購基礎設施。由于風險分配對銀行業務至關重要，訂約當局在組建PPP項目方面采取了有難度的平衡措施，以確保PPP的可融資性，同時抑制適當程度之外的風險。這是起草PPP合同條款和進行談判的重要考慮因素。貸款人在采購過程的早期階段參與，特別是在競標人存在競爭壓力的情況下，使得訂約當局在簽署PPP合同前能夠了解并考慮可融資性。

F.風險分配

PPP項目安排的基本原則是，能夠將項目實施風險分配給最有管理能力或者最有激勵能力的締約方。這就需要確定哪個締約方能夠最好地管理這種風險發生的可能性，以及如何應對和管理實際出現的風險。在評估可能出現的成本影響時，締約方需要考慮到彼此承擔此類費用的能力和成本影響對價格產生的相關作用，以及是否和如何抵消或轉移成本影響（例如，通過保險增加向最終用戶提供服務的價格，例如公路收費，和/或通過納稅人分攤費用）。如上文E部分所述，貸款人應密切參與以上分析，并設計采購流程，將其銀行可融資性的問題反映在投標建議書中（可能導致修改條款），以使訂約當局能夠在競爭過程中和簽署PPP合同之前對可融資性問題進行評估。

如果能認真評估風險并轉交給能夠控制或減輕風險的締約方，將降低PPP項目的總體成本，從而提高訂約當局的物有所值。因此，訂約當局應考慮保留和管理那些不利于社會資本的定價或評估的風險，因為訂約當局最適合管理這些風險。如此一來，訂約當局能夠避免向社會資本支付其必須承擔的風險溢價。

最重要的是，雙方應努力在PPP協議中平衡合理地分配風險，為長期合作伙伴關系提供適當的基礎。這非常關鍵，原因在于，為實現物有所值，大多數PPP合同需運行很長一段時間，通常長達15到30年之久。由于長期而且常見的復雜性，無法在PPP合同中規定對整個項目周期中可能出現的事件的特殊保護措施。PPP項目中的利益相關者需確認的是，即使不能立即控制合同履約的情況，也能夠達成相互接受的解決方案來處理問題。在降低不確定性的同時，應確保實現更大的物有所值，因為不確定性通常會吸引風險溢價（即社會資本將期望更高的價格/回報）。因此，PPP合同要具有靈活性，以便在商定的合同框架內盡可能地處理出現的變化。

由于主要是通過建立合同來實現風險分配，訂約當局不僅要了解PPP合同的工作原理，還要了解其與相關項目協議的關系，以及訂約當局所屬的締約方的任何其他文件（如貸款人的直接協議），或影響其義務和責任的因素（如社會資本的債務和股權融資文件）。PPP合同條款之間聯系緊密、制約平衡，因此，不能孤立地看待，必須全面了解PPP合同。

需要注意的是，風險分配會受到各種因素的影響，包括市場的成熟度，以及參與者的經驗和投標者之間的競爭程度。由于新興市場對股權投資者和貸款人越來越具有吸引力，也更有競爭力，一旦社會資本在國家/部門的PPP市場獲得成功，新興市場政府和承包機構就會將更多的風險轉移給社會資本。

G.其他PPP支付機制和風險分配

如上文E節所述，可融資性的關鍵在于支付機制及支付受到何種影響。支付機制的模式也可能影響管理締約方共同認可的風險的方式。社會資本可通過三種途徑來收取費用，包括向服務使用者收取費用，從訂約當局處獲得支付費用，或以上兩種方式的組合。這些途徑的共同特征是支付取決于績效。

“使用者付費”模式——在使用此支付機制的PPP項目中，社會資本向用戶提供服務，并通過對該服務收費（例如某些收費公路）而產生收入。該費用（或關稅或通行費）可以由訂約當局發放的補助來抵消，補助可能是以績效為基礎的（例如以能否提供特定質量標準的服務為依據），或以支出為基礎（例如每個用戶的花費） 。根據這種方式，社會資本及其借貸人承擔與PPP項目相關的“需求風險”，即有多少用戶將花錢使用該資產。雙方可能還有一定的空間，可通過相應增加用戶費用和/或延長PPP合同期限來管理某些風險產生的費用。

“政府付費”模式——在使用此付費機制的PPP項目中，訂約當局是社會資本的唯一收入來源。在社會資本對用戶需求沒有影響（例如醫院或監獄），或用戶需求太低或不穩定，以至于不能為PPP項目提供足夠的資金時，這種模式在PPP項目中更為常見。訂約當局提供的報酬通常取決于社會資本能提供多少符合合同標準的資產或服務，無論使用情況如何。這通常被稱為“可用性付費”。在這種方式中，社會資本及其借貸人面臨著訂約當局的信用風險，并會對其進行認真評估。

     （來源：世界銀行，財政部政府和社會資本合作中心翻譯）

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