PPP咨詢服務可以這樣做

【PPP項目看臺】

PPP咨詢服務可以這樣做

——云南省紅河水鄉旅游建設項目（一期）濕地工程及配套基礎設施案例分析

■ 朱磊 張正罡

云南省紅河水鄉旅游建設項目（一期）濕地工程及配套設施（以下簡稱“紅河水鄉旅游濕地項目”），為財政部第二批PPP示范項目，由中國投資咨詢公司承擔PPP咨詢顧問。實施過程中，項目組深入調研和分析了該項目涉及的土地使用權、經濟效益測算和績效考核等問題，創造性地提出了雙業主的解決方案，順利完成了咨詢服務。

項目過程及結果

紅河水鄉旅游濕地項目作為彌勒市文旅融合發展的典范、旅游產業轉型升級的引爆點，已被列入國家旅游局2014年全國135個旅游優選項目名錄，同時也是昆玉紅旅游經濟帶的重點項目。項目地塊位于彌勒市城南片區，處于城南中心地帶，總面積669.62畝，包括濕地工程和配套基礎設施工程。該項目將為市民及社會公眾提供環境優美的城市濕地、配套基礎設施等公共服務產品，也將為彌勒市提升旅游接待能力、促進產業轉型升級提供強大的支持，為盤活彌勒市旅游資源，實現從“旅游活市”到“旅游興市”的轉變提供更強支撐，助力彌勒市實現“建設云南省重要旅游城市和休閑度假旅游示范城市”。

在項目識別和準備階段，項目組首先與彌勒市財政局、市發改委、市國土資源局、市旅游發展委員會進行了多輪訪談，深入了解該市政府對項目的規劃與愿景。隨后，項目組拜訪了國家開發銀行云南省分行，明確了其對PPP項目的融資要求。接著，項目組在整合政府與國家開發銀行要求的基礎上與潛在社會資本展開溝通，了解社會資本對該項目的設想、顧慮和訴求。最后，結合大量實地調研與資料查閱，完成了該項目的財政承受能力評價報告、物有所值評價報告和實施方案。

在項目的執行階段，項目組與彌勒市政府及相關部門通過多輪討論，比較了多種采購方式的利弊，結合本項目收入不確定性較高、維護標準難以統一等特點，最終確定采用競爭性磋商方式選擇社會資本。本項目采用政府和社會資本直接合作的模式，即不再成立單獨的項目公司，在合同編寫時直接將社會資本作為PPP協議的乙方。

從項目的籌備階段到執行階段，項目組在結合政府、社會資本、銀行三方意愿和訴求的基礎上，摸索完成了項目的實施方案和合同編輯，并促使項目成功入選2015年財政部第二批PPP示范項目。

項目案例評述

紅河水鄉旅游濕地項目實施PPP模式，存在以下難點：

一是土地使用權問題。在該PPP項目咨詢過程中，政府與社會資本就土地使用權歸屬問題出現了分歧。在以往的PPP項目中，土地使用權在合作期內將劃撥給項目公司或者社會資本，以便于項目順利開展建設工作。但是，本項目中，考慮到相關利益帶來的風險，政府方不主張將土地劃撥給社會資本，給項目的后續推進帶來了一定的難度。

為應對此問題，項目組創造性地采用了雙業主的模式，即政府方和社會資本共同成為紅河水鄉旅游濕地項目的業主方。此模式與以往PPP項目只有單一業主方的模式存在很大不同。采用此模式，政府在項目建設、運營和維護的過程中擁有了更多的話語權，能夠確保該PPP項目在彌勒市建設旅游強市中發揮預期作用。當涉及社會資本不具備施工能力的項目時，社會資本可通過招標的方式確定施工方，完成其在項目建設過程中所承擔的責任。

二是經濟效益的測算問題。紅河水鄉旅游濕地項目作為準公益性的旅游建設項目，為使其正常運轉，需要估算項目經濟效益，明確項目的收入狀況和運維費用。該項目的收入主要來自停車場收費、廣告位租賃費、游客中心租賃費等。然而，彌勒市政府缺乏運營相關準公益性旅游項目的經驗，在如何確定停車場收費規模與單價、廣告牌的數量與收費模式、項目的運營與維護費用方面存在著較大困難。

為解決相關問題，項目組首先調研了彌勒市及周邊城市的旅游建設項目的收費標準和收入情況，包括蒙自市南湖公園、大理市海舌生態園、大理市洱源西湖國家濕地公園、彌勒市慶來公園等。在此基礎上，項目組與項目設計單位就項目中停車場規模、廣告牌布局和數量等問題進行了深入探討，在保障項目旅游觀光品質與經濟效益雙贏的前提下，確定了合理的停車場規模與廣告牌數量。結合當地旅客流量與物價水平等客觀經濟因素，對項目的可經營性收入進行了估算。

隨后，項目組調研了湖園生態園，深入研究當地旅游建設項目的運營與維護的基本費用，并借鑒了長三角地區的鏡湖國家城市濕地公園、杭州灣國家濕地公園等旅游建設項目的先進管理模式，制定了激勵型政府可行性缺口補償模式。以當地所需的基本運營和維護費用為基準，激勵措施與補貼方式聯動。該模式既合理確保了項目運營與維護所需的基本費用，又能積極調動社會資本，提高項目的運營與維護效率。

三是項目的績效考核問題。績效考核機制具有重要的“反饋調節”功能，能夠加強政府對社會資本的監管，提升PPP項目運作效率，提高項目公共產品與服務供給質量，實現公共利益的最大化。但是，由于國家對濕地尚缺乏統一的考核標準，在行業中也沒有典型的濕地考核案例，這給紅河水鄉旅游濕地項目的績效考核帶來很大困難。

項目組調研了杭州市西溪國家濕地公園、北京市翠湖濕地公園等項目，借鑒其先進的管理經驗，制定了項目的管理標準及考核評分細則。通過細則，項目組為該PPP項目建立績效考核機制，并將績效考核機制與政府提供可行性缺口補償相結合，提高該PPP項目管理、運營和維護效率。

紅河水鄉旅游濕地項目PPP咨詢的主要創新點為：

1.社會資本的選擇

在PPP項目中，一般按照項目建設、運營和維護的要求來確定適合于該項目的社會資本。但是，紅河水鄉旅游濕地項目采用了不同的標準來確定社會資本。該旅游建設項目涉及園林、市政道路、橋梁改造、室外排水等多項不同類型工程，若按項目的建設、運營和維護的要求來確定社會資本，不僅難以操作，還會提高項目建設成本。通過調研發現，項目周圍的房地產開發商對提升該項目服務品質具備明確的利益相關性。開發商雖然缺乏完備的施工經驗，但具有豐富的項目管理經驗與后期物業維護經驗，這有利于本項目的長期維護和運營。因此，選擇開發商作為項目的利益相關者即項目的社會資本。另外，作為受該PPP項目經濟效應外溢的受益者，項目利益相關者對該PPP項目收益要求較低，可減少政府的可行性缺口補償支出，減輕彌勒市的財政壓力。

2.引入政策性銀行

一般PPP項目的社會資本招商事宜，咨詢中介機構并不參與。在本案例中，項目組在項目的識別和準備階段，對中西部地區進行了市場測試，發現潛在的社會資本普遍存在較大的資金壓力。考慮到PPP項目存在投資金額大、回收期長等特點，為確保該項目的順利推進，項目組在項目識別和準備階段，拜訪了國家開發銀行云南省分行，與其進行多輪溝通與協商，了解國開行對社會資本的要求。在編制招標文件時，項目組借鑒了國開行所提出的要求，確定了項目合作的邊界條件，為項目后續債權融資鋪平了道路。

在PPP項目中引入政策性銀行，能夠有效降低項目融資成本。以國開行為例，其自身定位并不以營利為目的，而是配合政府社會經濟政策或經濟意圖，在特定的業務領域內為特定項目直接或間接提供資金扶持的銀行。由于PPP模式得到了國家的大力支持，推進政府與社會資本合作，符合國開行的定位。同時，將政策性銀行引入PPP項目中，能夠為PPP項目獲得期限較長、利率較低的資金支持，緩解社會資本的資金壓力，有利于PPP項目的平穩落地和穩健推進。

3.準公益性公園運作模式

紅河水鄉旅游濕地項目是向公眾無償提供公共服務，僅向特定對象收取費用的準公益性項目。通過向特定對象收費以實現準運營性，是本項目的另一重大創新。以地下停車庫為例，項目組響應國家建立綠色節約型社會的號召，在認真調研各地公園運作模的基礎上，提出了建立地下停車庫方案。建立地下停車庫，不僅能夠為該項目帶來收益，而且能夠緩解景區交通擁堵狀況，提升該項目的服務質量。

通過在準公益型景區引入地下車庫停車服務、廣告牌租賃服務和游客中心租賃服務等舉措，該項目產生了一定的經濟效益，為景區的運營和維護提供了資金支持，降低了政府的資金壓力。這些創新舉措，都為準公益性PPP項目的運營提供了借鑒。

經驗體會及建議

1.讓政府真正了解PPP，是啟動PPP咨詢的前提

政府作為公共資源的擁有者和PPP項目的監管者、履約者，在整個PPP項目采購、實施過程中扮演著舉足輕重的作用。為了確保PPP項目始終沿著正確的道路推進，在項目準備階段，項目組與政府各部門進行了充分交流，協助其了解PPP的真正含義，明確PPP項目運作中政府應扮演的角色，認識到PPP是一次“婚姻”，而不是一場“婚禮”。

2.充分調研行業現狀，是做好PPP咨詢的基礎

咨詢公司需認真調研該PPP項目所處的行業狀況，了解該行業的主要運作模式、主要法律法規，調研行業中的示范項目。對該PPP所處行業的狀況了解和把握，能夠幫助咨詢公司構建PPP項目總體框架，同時為項目實施方案制定中可能遇到的難點提供解決思路。

在本項目中，項目組通過調研同行業中其他旅游建設項目，為解決項目經濟效益測算、建立績效考核機制以及如何運營準公益性旅游建設項目等問題，找到了思路。借鑒行業中其他PPP項目的模式，也幫助項目組構建了該項目的初步交易結構和合同基本框架。

3.與政府、社會資本充分溝通，是PPP模式成功的關鍵

政府和社會資本作為PPP項目的兩大參與者，是決定PPP項目最終成敗的關鍵因素。咨詢公司應與二者建立暢通的溝通渠道，及時、充分了解其訴求，并以此為基礎編寫PPP項目的實施方案、合作協議和出資協議，這是提高二者對咨詢公司滿意度的關鍵。

在編寫紅河水鄉旅游濕地項目的實施方案、合作協議和出資協議時，項目組與彌勒市政府相關部門進行了多輪溝通，在充分了解政府對該項目的構想和訴求基礎上，初步形成了該項目的實施方案、合作協議和出資協議。與此同時，項目組還與潛在社會資本方就PPP項目的實施方案、合作協議和出資協議的具體細節進行了多次討論，認真聽取社會資本方的建議，不斷完善項目實施方案、合作協議和出資協議。最終形成的PPP項目實施方案、合作協議等獲得了各方的高度評價，本項目也成功入選2015年財政度第二批PPP示范項目。

（作者單位：中國投資咨詢有限責任公司）

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。