推動政采產品邁入“質量時代”

推動政采產品邁入“質量時代”

■ 徐少山 王志剛 李思彤

日前，西安地鐵“問題電纜”事件震驚全國。經查，相關企業為牟取非法利益，低價中標后偷工減料、以次充好，在產品檢測環節弄虛作假；在線纜進場驗收等方面，有關部門違規默許中標企業自行抽取樣品、送檢樣品、領取檢驗報告，導致多個檢驗把關環節“失靈”。如何杜絕虛假供應商信息、保證產品質量，如何在政府采購領域探索開展產品質量監管工作、為政府采購把好產品質量關，是擺在政采人面前的一個新課題。

存在的問題

據統計，《政府采購法》頒布實施以來，我國政府采購規模不斷增長，由2002年的1009億元增加到2016年的25731.4億元，占財政支出的比重由4.6%提高到11%。如此龐大的交易市場，使得政府采購產品質量、安全問題成為既令人關注又令人頭疼的問題。然而，由于我國政府采購制度在法律層面缺少對產品質量技術要求和驗收管理的規定，導致供應商在招標、投標、中標、安裝、交付使用這一系列過程中的產品質量監管長期處于真空地帶。

在招標文件編制環節，代理機構從采購人的采購需求出發，對采購對象進行條件設置。而采購人往往對產品的質量標準缺乏專業知識，在確定采購產品的技術參數時，可能出現低于國家標準或高出產品實際性能的情況。有些采購人和代理機構在制作招標文件時按照供應商提供的技術要求填寫，難以確保參數的公正性；還有些采購人和代理機構在技術參數上設置傾向性、排他性的數據，故意設置門檻，致使對采購對象的質量要求不專業、不合理。如，某法院采購一批家具，要求提供的產品刷七次漆，且要求木材和皮革是進口的，這些要求均是無法檢驗和核實的。

在投標環節，一些供應商產品質量意識不強，不管招標文件中的產品參數是否合理、投標產品的質量能否達到要求，為了能中標，往往煞費苦心，提供各種資質證明和產品檢測報告等材料來證明本企業的能力、投標產品的功能和質量。如某空調采購項目，投標人以節能產品政府采購清單中的產品型號去投標，但參數與產品說明書中的參數有較大差異，使得代理機構無法辨別該產品是否屬于節能清單中的產品。經第三方認證機構——中國質量認證中心核查，投標貨物規格中的數據是使用側出口水溫7℃、熱源側進口水溫32℃的非名義工況下測試得到的（國家標準規定側出口水溫7℃、熱源側進口水溫30℃）。經專業分析，判定該型號產品與節能清單中的同型號產品不一致。

在履約環節，一些低價中標供應商的實際交貨產品達不到招標文件中的資質要求、指標要求、質量要求和壽命要求等。而采購人、代理機構大多對產品質量缺少識別和判定的技能，無法核實供應商提供的產品是否符合招標文件或國家相關標準的要求，組織專家驗收也基本流于形式，導致采購產品最后的質量關形同虛設。如，某計算機企業的產品型號獲得了相關認證，企業根據自身需求，銷售同一型號不同配置的產品，并以此來投標競標，這種現象在計算機行業屢見不鮮。究其本質，是企業為了方便應對管理部門的檢查而衍生出來的市場銷售策略。從法律上看，企業并無過錯，但此種做法增加了認證產品與真正銷售產品不一致的質量風險，無法保證產品質量和產品的準確性、唯一性，對采購人和消費者也是不負責任的。

相關舉措

為確保政府采購工作規范有序開展，減少爭議和糾紛，2010年，財政部加強了對制造商的管理，出臺了承諾書制度，要求參與政府采購的制造商及代理商保證本企業型號的產品穩定供貨，不得出現以停產、無貨等原因拒絕參加政府采購的情形，不得拒絕參加政府采購活動邀請，并保證提供相應的服務，同時要求制造商承諾節能清單的銷售聯絡信息和產品信息真實有效，如違反承諾，財政部將對制造商及代理商作出列入不良供應商行為紀錄、暫停列入節能清單三個月至兩年的處理。該制度出臺以來，有效杜絕了企業停產無貨和以假亂真等現象，規范了供應商的投標行為。

在政府采購產品質量和一致性的管理方面，2012年，財政部要求臺式機產品的制造商，在申報進入政府采購過程中，核對填寫本企業產品型號對應的性能參數，確保信息真實有效，并與認證中心的檢測報告一一對應。產品性能參數作為附件予以強制執行，即凡與附件所列性能參數不一致的產品，不得參加政府采購活動。這一舉措保證了計算機產品認證的配置、參數與銷售的唯一性，有力震懾了不誠信的獲證企業，凈化了政府采購市場環境。

此外，財政部還在政府采購制度建設和實踐層面推出多項措施：發布節能產品入選清單指南，便于全社會了解；建立公示制度，確保政府采購公平公正；縮短清單發布周期，將一年一次發布清單調整為一年兩次；明確清單發布時間，便于企業配合政府采購活動安排生產；細化品目類別，利于采購人選購和招標；整頓產品型號，明確銘牌型號概念；落實領事認證制度，堵住境外材料識別錯誤的法律風險；完善制造商的資質管理，實施數字認證制度；開發節能產品政府采購管理系統，提高政府采購信息化水平；開展產品參數管理與產品認證工作結合的試點等。

四點建議

針對政府采購活動中的產品質量與誠信問題，筆者提出以下建議：

一是出臺配套的法律法規，明確職責分工。一方面，由于我國契約精神、誠信意識較為薄弱，生產商良莠不齊，企業逐利的本性難免影響采購產品的質量與安全；另一方面，現階段缺乏產品質量的問責與監管手段，采購人在采購過程中有較大的隨意性。因此，應進一步健全法律法規，明確政府采購各方當事人的責任和義務，為政府消費行為提供強有力的保障。

二是利用部門優勢，評判采購需求。質監部門是標準化的行政主管部門，應將相關事項納入標準管理，配合糾正招標采購中低于國家標準或超出產品實際性能的不合理要求。建議將采購人的權利和對產品的要求、驗收依據以標準化的形式確立下來。

三是利用第三方認證機構的公信力和專業優勢，采用合格評定的手段，事前對技術因素進行合格評價，事后為政府采購產品提供技術支持和保障監督。修訂后的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第七十四條明確，“采購人應當及時對采購項目進行驗收。采購人可以邀請參加本項目的其他投標人或者第三方機構參與驗收。參與驗收的投標人或者第三方機構的意見作為驗收書的參考資料一并存檔。”在筆者看來，這種驗收不僅要評價企業上報的材料，對產品進行檢測，還要對企業生產現場進行實地考核，即一致性檢查。

四是利用政府采購信息管理系統，建立和完善供應商考核、評估、評級體系。對進入政府采購市場的供應商，依據其生產經營的類別實施分類管理，同時根據其誠信度、產品質量、售后服務能力及參與政府采購的業績等情況，綜合評定供應商履行合同能力的等級。

（作者單位：中國質量認證中心）

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