揭開政采價格迷霧 聽聽“大咖”怎么說

揭開政采價格迷霧 聽聽“大咖”怎么說

——“87號令背景下的政府采購價格問題”研討會發言集萃（上）

國際關系學院教授劉慧：

政府部門管理價格的可能性分析

政府采購價格問題一直備受關注。那么，政府部門有沒有可能對所謂的“合理價格”做一個準確界定呢？我想從三個方面分析。

首先，什么是合理價格。很多人都在談政府采購的合理價格，實際上這是一個難以準確確定的概念。

價格是市場機制的核心，靈活的價格機制是市場有效配置資源的前提。政府進行采購時，它所得到的價格，一方面要遵循市場規則，受到市場的制約，另一方面要受到采購人預算金額和價格測算的制約，更多地還要受到公眾的預期和評價制約。而社會公眾的預期差別較大，同一種產品，有人認為與市場接近就行，有人覺得越低越好，甚至不要錢才最好。這說明，公共市場的價格形成并非由純市場競爭因素決定，公共產品價格的制定有其特殊性。再者，產品價格信息在企業內外是嚴重不對稱的，外部人永遠不可能掌握與內部人相同的信息；價格合理不合理，在內部人和外部人之間，感覺也是不一樣的。有些產品屬于特殊產品，如公共服務、網絡服務、供電、供水，一家成熟的企業在一個區域范圍內通過擴大供給、延長供應線路降低邊際成本，通過一定形式的壟斷產生邊際效益，存在區域飽和度，自然會排斥其他供應商（自然壟斷）。因此，其價格不能用一般的理論和眼光去判斷。如騰訊以一分錢投標，像這類企業和這類特殊的產品，它占有了技術產品和規模經濟產品兩個特殊要素，完全可以做到用最低的價格，甚至不要錢，保證其利潤和未來收益。這些都是我們要考慮的因素。

其次，以一分錢的價格參與投標競爭，是不是合理的價格？我認為，這不是界定價格的問題，而是行為界定的問題。很顯然，一分錢是一個象征性的定價，其真正的行為是“贈與”。騰訊公司以贈與行為去介入其他企業的競爭行為，這不是一個真正意義的銷售行為，擾亂了競爭秩序。此時，政府部門要做的，是考慮愿不愿意接受贈與。愿意接受，就停止招標活動，搞一個接受捐贈儀式；不接受，就宣布該投標無效。而不應讓贈與行為和競爭行為一起“比賽”，成為“無序競爭”。

最后，綜合上述分析，我認為政府控制價格或對市場價格進行管理是極其困難的。即使能通過制定文件、法規對價格做出詳細規定，但現實中，這種規制難以付諸實施。

以《政府采購法》為統領的各項規章制度不斷細化規范著政府采購的操作、管理過程，87號令也有相當多的內容對價格進行了規范。它體現了公共利益和公共需求，要盡可能地在保證質量的情況下爭取低價。我想提出的問題是，政府部門在價格管理和質量管理都需要細化時，更側重于哪個？我的建議是兩條：一是政府部門應更多考慮如何保證質量。不僅用條例、辦法等進行保障，還要用合同控制、履約驗收等進行規范管理。二是在服務采購中，價格權重是否要定得很死，是否應當給予評標專家對價格的一定裁量權等，還應在制度層面多考慮。

清華大學公共管理學院教授于安：

政府采購要有其獨特的定價機制

政府采購的價格問題涉及《政府采購法》《合同法》《反不正當競爭法》《價格法》等幾部法律，但這幾部法律都沒有適宜的政府采購活動的定價機制，沒有基本的制度框架。政府采購價格虛高與過低，反映出價格機制出了問題和制度設計的缺陷。解鈴還須系鈴人，制度框架的問題需要制度框架來解決。

現有法律制度框架使得政府采購價格存在先天缺陷。低價中標涉及供應商行為定位、不正當競爭、價格計算三個問題。現有制度框架中沒有明確界定供應商行為，價格過低就是供應商以“智慧”挑戰制度制定者“想象力”的結果。一分錢中標政府采購項目中，供應商的行為不在正常的行政范圍內，其實屬于贈與行為，而不是銷售行為，擾亂了市場競爭。

同時，一分錢中標案還涉及不正當競爭。從人工成本與后期維護成本上核算一分錢中標案，供應商的行為已屬于擾亂正常報價。在多邊貿易協定中，這種常見的商業手段被明確定位為傾銷行為。

實際上，價格是一個大概念。我們平常講的價格是某一產品或服務項目應該支付的數額，它基于成本與收益的總和。一分錢投標的行為明顯不顧及利益。如果供應商意在通過后期履約增加采購人的費用從而獲利，則嚴重違反了政府采購的公平、公正原則。若供應商希望借此項目以超低價率先占領市場，從而達到壟斷政采市場的目的，則違背了國家經濟政策導向。

當前，政府采購的幾大法律法規對此缺少整體性框架，87號令中也未涉及競爭規則性的內容。現有規則不盡完善，留給我們很大的探索空間，可否效仿GPA的做法，為政府采購項目設定一個門檻價？超過門檻價的項目，按規定由集采機構組織實施，低于門檻價的項目不在集采機構的業務范圍之內。另外，也可以對服務項目有針對性地進行分類，如社會服務、行業服務、政府專項服務等。服務項目有了分類，對具體招標項目就會有明確細致的要求，在預算編制上，采購人就有了價格基準。同時，在可能的領域，建立以成本收益為基礎的價格機制，能夠有效避免低價中標和高價采購事件的發生。

中央財經大學政府管理學院教授徐煥東：

建立預防機制 從源頭治理價格問題

價格是政府采購永恒的主題。政府采購不同于私人采購，很容易產生價格偏高、偏低問題。而價格偏高、偏低都可能導致資源浪費，或者妨礙履行合同、形成不正當競爭。要解決好政府采購價格偏離問題，最重要的是建立價格偏離預防機制。

首先，建立嚴密的預算價格偏離機制。采購人要承擔起制定采購預算的責任，把好預算價格制訂關。預算價是供應商報價的依據，價格定多少，依據什么定，制定者承擔什么責任，這些都應在制度層面予以明確，否則預算價就可能出現隨意性。建議規定預算測算的方法，如由網絡查詢、專家測算、采購人或第三方意見綜合確定，確保預算價的科學性。

其次，建立異常低價預警機制。雖然目前規定不設最低限價，但為了避免低價競爭，在采購開始前，采購人或采購機構可以確定預警價，評標委員會以預警價為依據，要求報價低于此價的供應商現場提供書面說明和相關證明材料。對在預警價以下成交的供應商，在合同履約驗收中，尤其要對產品質量加強驗收，要求招標人公開對產品的履約驗收情況，或是邀請提出過異議、質疑、投訴的未中標人參加驗收或者邀請第三方機構進行檢測。同時，還應及時公開履約驗收資料和檢測資料，加強社會監督。

最后，設置異常價格成交救濟機制。如果出現政府采購價格明顯高于或低于市場價，進而影響合同履約和市場秩序的，應有救濟機制和程序。只有將價格、質量、公平競爭三個因素統一起來，才能更好地實現政府采購目標。

中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員王叢虎：

跳出表象看低價競標本質

從政府采購的發展周期看，其在不同發展階段側重點也有差異。目前，我國出現采購價格爭奪戰的原因，主要是需求管理不足、采購預算不實、責權利不對等、公開透明度不夠等。這就需要借助制度完善、加強培訓、強化執行監督等舉措。

在采購預算編制方面，發達國家往往會采取多輪談判方式，對此我國可以借鑒。各級政府在編制采購預算時，可以請專家對預算績效進行評價，或者由政府采購監督部門參與到采購預算的審核工作中，當然也可以邀請第三方預算評估機構，把控好政府采購前端的工作。

關于需求管理問題，可參照美國的做法，將項目合同分為簡單合同與復雜合同，并采取不同的購買方式。如云服務項目，可歸類為復雜合同。復雜合同的采購項目，一般不宜采取招投標方式，而是適合競爭性磋商方式，甚至要經過多輪的磋商，才能全面、具體地了解采購需求。

關于透明化問題，《政府采購法》及其實施條例都未規定中標公示制度，也沒有規定公示期，可考慮增加公示制度。還可考慮在不侵害國家利益和商業利益的前提下，公開參加競爭的供應商得分情況。

此外，還應建立完善政府采購信用評價機制，不僅對供應商、評審專家進行評價，還應對采購人、采購項目負責人進行評價。

北京物資學院公共資源交易研究中心主任倪東生：

從價格形成機制探討價格高低問題

政府采購價格問題涉及用戶使用、產品和組織存在以及干系人利益的博弈，博弈結果形成的市場機制就反映在所供商品的價格上。因此，價格高低問題只是表象，不是本質。要全面把握產品價值、功能、利益構成等因素，才能真正理解價格問題。

價格的形成包含幾個因素。首先是產品的功能，分為基本功能和輔助功能。基本功能又分必要功能、使用功能；輔助功能又分美學功能、社會功能和服務功能。其次是產品的質量，分為內在質量、外在質量、商業質量和環境質量。質量一般通過產品的強度、精度、外形、包裝、保修期、交貨期、售后服務等特性，以及產品使用范圍、產品說明書、市場標準和行業規定等不同層面的信息來展現。再次是成本，即購買產品所支出的費用。價格的高低也與用戶購買產品的時間點有關，價格會隨著市場情況調整，在一定時間內出現波動。最后也是最根本的，是采購人的具體需求。需求不明確，會導致項目報價偏高或偏低。

價格由很多因素共同構成，同時，也不能回避干系人利益的博弈，應通過合理的機制予以限制。這就回歸到了政府采購制度的優化和采購人員的專業化。

中央國家機關政府采購中心綜合處處長汪雁：

合理區分、正確對待低價問題

高價和高質沒有必然的因果關系。政府采購實際操作中，確實存在質優價廉的項目。正確對待低價問題，首先要把低價分為幾個類別：合理低價、新商業模式下產生的低價、惡意低價等。

合理低價，指供應商在滿足招標文件實質性要求的前提下報出的價格是在合理范圍內的低價，這樣的競爭是合理的，這類采購項目能夠實現物有所值。

新商業模式下產生的低價，如近些年非常熱的云服務項目，這類項目基于全生命周期的概念，以低價搶占市場先機，在贏得政府項目，產生廣告效益的同時，也使客戶對產品有使用依賴性，從而催生出新的合同。對于這類低價，我們要跳出傳統視角評判它。

同時滿足以排擠其他對手為目的、中標后不能履約這兩個條件的低價競爭方式，可以定性為惡意低價。從執行部門的角度看，惡意低價更容易發生在勞動密集型的服務類項目中。

政府采購工作始于預算，終于履約。采購預算編制、招標文件設計、履約驗收都與政府采購價格問題息息相關。預算越精準，資金使用效益與招標效果匹配度就會越高。采購人在招標文件內容的設計上，要做到完整、規范、前后一致、表述嚴謹。履約驗收也非常重要，有時出現低價也與后期履約監管不到位有一定關聯。我們采購中心將對信息類產品、物業服務等采購項目設定一個標準化的體系。以標準為基礎的報價，在很大程度上能夠避免惡意低價問題。

其實，87號令解決低價問題是通過賦予采購人更多的權力。一方面，采購人可根據采購需求，對價格分的分值區間進行設置；另一方面，允許特殊項目采用固定價格來招標。采購人在提出采購需求之前，按規定應對采購項目進行市場調研，對采購項目的價格、性能、基本參數和供應商等情況有一定了解。后期抽檢服務與建立完備的質量評價體系也會對政府采購前端的工作起到促進作用。

國家稅務總局集中采購中心副巡視員王慶成：

撥開惡意低價中標迷霧

從采購對象來看，低價中標幾乎都發生在服務類采購項目中。越是集約型的服務業，出現惡性競爭和低價中標的可能性越大。如信息化項目中的云服務，其服務占比越高的項目，過低價格中標的可能性也越大。

從采購方式來看，采取單一來源方式的項目往往中標價格高一些。出現低價中標可能性較大的則是公開招標。如果把采購對象、采購方式放到一條線、兩個點上來說，公開招標的服務類項目產生惡性低價中標的概率最大。個人認為，原因之一是采購人的主體作用發揮得不夠充分。

編制采購預算、實施采購計劃、確定采購需求、組織采購活動，任何一個環節的工作都會影響采購結果。采購項目立項要有科學規劃與論證，項目內容中的技術需求要很好地體現在招標文件里。制作招標文件時，在法律框架內針對項目會提出一些關鍵性指標，關鍵性指標在綜合評分里所占分值比例會有不同體現。但在這些環節中，采購人的作用可能有所缺失。采購人對履約驗收是否“走過場”，也會影響供應商的報價。隨意驗收，會間接導致某些供應商敢于低價投標。

四川成都市龍泉驛區公共資源交易中心主任袁泉：

特殊項目應特別采購

87號令第五十五條規定，服務項目的價格分值占總分值的比重不得低于10%。實踐中，10%的限制對一些極特殊的情況，可能會有一定影響。如公立幼兒園購買社會服務的項目，采購人以提高教育品質為目的，希望采購到優質的服務。國家對公立幼兒園的運營經費和教師的經費有一定額度的標準，一般來說，國家標準會偏低。如果充分競爭，中標結果就會低于國家標準。雖然能為項目節約資金，但質量問題有待商榷。對于極特殊的教育類服務項目，今后能否不競爭價格，只競爭服務？政策制定者對此應綜合考慮，畢竟教育品質是首要問題。

聯想集團中國區商用事業部政府&軍工行業銷售業務總監金鑫：

評分標準應考量技術與創新能力

政府采購為滿足政府需求和公眾需求服務，采購要求高，數量大，普遍為各商家重視。但是，實踐中確實存在忽視質量和創新因素、盲目低價競爭的現象。

對于采購人而言，低價競爭導致產品使用、品質、安全等方面的一系列問題。同時，以質量、技術規格、物理特性為主要內容的評分標準仍較為粗放，對技術與創新指標的忽視，使得評分標準與中標價格的確定未跳出低價競標的怪圈，可能導致企業在產品開發、工藝等方面的創新能力下降。

政府采購要高度重視產品質量管控，而質量管控依賴于廠商的技術研發實力和實驗體系。以采購標準較為簡單的內存條為例，其標準主要根據容量大小（如4G、8G、16G等）確定。但用戶不知道的是，內存條顆粒數量的多少以及品質會直接影響內存的性能、功耗和使用壽命。而把控質量，則需要廠商具備檢測顆粒物的研發和實驗能力，即對實驗室裝備與科研人員的大力投入。今后，如果把技術與創新指標加以量化，并納入政府采購招標評分標準，招標評標體系將更為科學全面。

北京筑龍信息公司總經理孫建文：

打超低價格戰 采購人供應商“雙輸”

目前政府采購禁止設定最低限價，出現一分錢報價甚至零元報價，這對供應商而言，其實也是不得已而為之。供應商并不一定愿意打“價格戰”，但法律規定對技術、服務等標準統一的貨物服務項目采用最低評標價法，企業往往處于“不拼價等死，拼價就戰死”的兩難困境。

一方面，企業要維持運營，在以低價參與競爭的同時還要保證利潤，只能以犧牲產品質量和服務為代價，最終受損害的還是用戶。如某省公共資源交易中心的招標活動，項目涵蓋12大系統，預算400多萬元，最終27萬元中標，其中還包括20萬元的硬件設施，也就是實際中標價格為7萬多元，采購質量與效率可能大打折扣。

另一方面，供應商即使以低價拿到了合同，也不一定是最后的贏家。長期低價競爭的項目利潤率不能維持企業正常運轉，長此以往，企業還可能出現經營危機。除非在原材料和工藝上偷工減料，但這樣企業又會面臨信用危機。此外，長期低價競爭，破壞行業秩序、擾亂市場，最終影響整個民族工業的發展。

大數據時代下，我們應利用大數據的思維和技術來解決低價中標問題。如，建立實時的價格監控平臺，通過后評審制度對供應商的履約和誠信進行評價等。

文字/袁瑞娟 昝妍 攝影/李崢

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