貴州省國稅三級聯動政采內控機制成形

本報訊 實習記者 張靜遠 報道 政府采購工作由誰來做、做什么、怎么做、有何風險、又該如何防控……這些看起來錯綜復雜的職責和流程，如今已演變成一張張清晰直觀的流程圖與文字說明發到了貴州省國稅系統相關工作人員的手中。

日前，貴州省國稅局公布了3個文件，即《貴州省國家稅務局系統政府采購管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》）、《貴州省國家稅務局系統政府采購工作規程（試行）》（以下簡稱《工作規程》）2項制度，以及與之配套的《貴州省國家稅務局系統政府采購工作手冊》(以下簡稱《工作手冊》)。這3個文件的發布，旨在完善該省國稅系統提出的建設三級聯動內控機制的要求，分別從管人、管事兒、管流程等不同角度強化政府采購內控管理。

據了解，2010年，貴州省國稅局響應國稅總局關于國稅系統強化內控建設的要求，在探索“兩權”運行規律、查找制度機制不足、剖析違紀違法案件、借鑒內控理論的基礎上結合全省國稅系統實際，提出了建設三級聯動內控機制。其中，政府采購工作成為該項機制建設的重要領域和內容。

據貴州省國稅局財務管理處副處長申蔓飛介紹，《管理辦法》的規范對象從縱向看，包括省、市（州、地）和區（縣）三級國稅局，三級之間通過合理劃分政府采購權限，重大采購項目的備案、審批等方式實現管理。同時，通過上級對下級的監察、巡視和內部審計實現監督，深化了縱向制約機制。從橫向看，包括各級國稅局內部的財務部門、采購部門、監督部門、資產管理等在內的相關部門，不同部門之間通過明確職責，分工合作共同完成政府采購工作。同時，按照權利制衡原則劃分了采購部門的崗位，明確了崗位職責以實現崗位之間的監督制約。《工作規程》規范了采購流程等具體操作行為，將三級聯動內控制度貫穿于采購預算（計劃）編制、采購實施和合同執行等各個環節，實現了環節與環節之間的彼此制約。《工作手冊》則利用清晰直觀的流程圖與文字向工作人員說明“誰來做、做什么、怎么做、有何風險、又該如何防控”等細節，使采購權力清晰化、責任明確化、發現及時化、工作標準化、作業規程化。申蔓飛告訴記者：“《管理辦法》的定位是政府采購實體性規定，《工作規程》的定位為程序性規定，《工作手冊》則是在前2項制度的基礎上制作的流程圖。”

據介紹，3個文件注重了加強采購審批、備案的縱向管理、強化各個專業部門之間的監督、合理劃分各層級權力、深化縱向制約機制等。在此基礎上，政府采購工作基本符合了三級聯動內控機制建設的要求，即與崗責體系和工作流程有機結合的部門與部門之間、崗位與崗位之間、環節與環節之間的橫向制約機制，上級機關與下級機關之間、上級職能部門與下級職能部門之間的縱向控制機制，巡視、法規、督察內審、紀檢監察等部門的重點監督機制的監控管理體系。

【貴州國稅“三級聯動內控機制”專題報道】

誰來做、做什么、怎么做、有什么風險以及如何防控，貴州國稅用兩個制度一本手冊搭建政府采購權力制約機制----

環環相扣緊鎖內控

本報實習記者 張靜遠

“加強內控建設，科學防范風險是國家稅務總局對系統的要求。而我省的‘三級聯動內控機制’建設正是省局黨組依據總局的要求，結合貴州省的實際提出的。因此，這項工作從最開始的方案制訂、試點到總結完善都是在省局黨組，尤其是省局黨組書記、局長張兵的高度重視和分管局長張雄的直接領導下完成的。”貴州省國家稅務局財務管理處副處長申蔓飛說。

針對貴州省國家稅務局同一時間出臺的《貴州省國家稅務局系統政府采購管理辦法（試行）》（以下簡稱“管理辦法”）、《貴州省國家稅務局系統政府采購工作規程（試行）》（以下簡稱“工作規程”）、《貴州省國家稅務局系統政府采購工作手冊》（以下簡稱“工作手冊”），《中國政府采購報》記者第一時間連線申蔓飛，她向記者介紹了這些新制度是如何從部門實體建設到工作程序建設，環環相扣，緊鎖內部控制，搭建政府采購的權力制約機制以及規范采購行為和操作流程的。

在申蔓飛看來，新制度的出臺是貴州省國稅系統政府采購工作走向規范化的起點，稱得上是貴州國稅“三級聯動內控機制”建設過程中“里程碑”式的事件。

準確的制度定位讓內控更完善

采訪中，申蔓飛告訴記者，《管理辦法》和《工作規程》兩項制度特別強調定位上的準確性，與《工作手冊》一起，3個文件相輔相成。

《管理辦法》的定位是政府采購實體性規定，《工作規程》定位為程序性規定，《工作手冊》則是在前兩項制度的基礎上制作出的流程圖和工作要求。

其中，《管理辦法》合理劃分了省、市（州、地）、縣（區）國稅局的權限，明確了“三位一體”運行機制以及各部門的職責，規定了審批和備案的范圍，同時提出了政府采購考核方法和責任追究。突出了政府采購工作在不同層級和不同部門之間的內控。

《工作規程》規定了政府采購適用的一般程序，強調了政府采購預算（計劃）編制、政府采購實施、合同執行等環節的內控，并將“三位一體”運行機制貫穿每一個環節。而對于政府采購范圍以外的零星采購，該規程用簡易程序對其進行了規范。簡易程序在強調制約采購權的情況下，突出了便捷高效。這樣，基層對零星采購無所適從的問題也就迎刃而解了，政府采購規范管理的范圍也進一步拓寬了。

《工作手冊》把前兩項制度中提到的這些操作辦法、職責權限等用圖表的方式清晰直觀地展現出來。操作者如果對哪一項規定沒有明確了解，執行時可以在該手冊中得到補充。

據申蔓飛介紹，這些制度在制定過程中一字一句摳過，以確保規范表述，避免因表述不明確而出現問題。

緊密咬合的新“三位一體”

貴州國稅系統原“三位一體”決策運行機制為“局長辦公會—政府采購領導小組—政府采購工作組”，其中，政府采購領導小組以會議審議形式履行審定采購方式、采購原則等職責。但在省及省以下采購中，比重達80%以上的協議供貨采購，其方式、原則等都已在協議供貨文件中確定，采購過程和成交建議往往是由政府采購部門根據政府采購工作組的意見和建議報分管政府采購的領導審定。

基于以上問題，貴州國稅系統把“三位一體”機制調整為“局長辦公會—政府采購部門—政府采購工作組”，新增了采購部門，并由其直接承擔自己提出的成交建議風險。這樣就強化了政府采購部門和分管政府采購領導的職責。

新“三位一體”機制在《管理辦法》中體現為部門與崗位職責的明確化，在工作規程中則貫穿于采購工作的每一個環節。這樣，從人員管理到操作監控，處處密切咬合，實現了“三級聯動內控機制”的建設要求。

制約機制貫穿流程始終

內控機制如何落實是一個現實難題。在《管理辦法》、《工程規程》兩項制度中，“三位一體”運行機制貫穿于采購工作的各個環節，系統地規定了上下級機關和本級機關不同管理層級之間、各個職能部門之間、各個采購崗位之間的權限和職責，突出了橫向制約、縱向控制、重點監督的機制建設要求，從而確保了內控機制的切實落實。

例如，在項目啟動環節設置了“資產管理部門初審需求—財務部門匯總編制預算—局長辦公會審定預算和季度計劃”機制。其中，政府采購部門在年度預算的基礎上細化季度采購計劃提請局長辦公會審定，是貴州國稅的一項改革。這樣可以更有效地保證采購計劃有條不紊地執行，提高預算執行的均衡性，也更有利于執行與監督。

在制約機制貫穿采購全程的基礎上，貴州國稅將考核與責任追究等配套施行。《管理辦法》要求上級國稅局對下級國稅局的政府采購工作開展情況進行基礎制度的落實情況、預算計劃的編制和執行、三位一體運行機制、政府采購程序的規范、檔案資料的收集歸檔等層面的考核監督。還規定了考核方式及考核范圍，并列舉了責任追究的具體情形。這使考核更加科學化、制度化，風險防控也更強了。

強內控也要保高效

本報實習記者 張靜遠

規范程序，強化內控，在很多時候會以犧牲效率為代價。這似乎是政府采購人一直以來的無奈。而貴州國稅局在此次新規定中，則將內控建設與提高效率進行了有機結合。他們是怎么做到的呢？

據記者了解，他們首先做到了實事求是地考證工作情況，并在此基礎上完善了制度漏洞，從而使內控與效率的統一成了水到渠成的事。

內控與高效在此次新規中體現得最為典型的是新“三位一體”機制，即“局長辦公會議—政府采購部門—政府采購工作組”的運行，以運行機制的完善提高采購效率。

在此之前，貴州國稅系統一直采用“局長辦公會議—政府采購領導小組—政府采購工作組”“三位一體”的運行機制。實踐證明，這套運行機制雖然起到了一定的制約作用，但由形式上的制約帶來的采購效率的降低在基層反映較為強烈。貴州國稅系統的政府采購80%以上是通過協議供貨實現的，在這種情況下，政府采購領導小組的制衡作用就不是很明顯。此外，政府采購領導小組的成員都是機關有關部門的負責人，當需要決策時難以召集齊全，這大大影響了審議工作的進度。而新“三位一體”機制將領導小組的職責移位給直接負責相關工作的政府采購部門，避免了上述問題，有效提高了采購效率。

當然，內控機制在完善過程中必然在一定程度上會影響到采購效率。例如貴州國稅局將“三位一體”機制和監督機制貫徹到采購的各個環節，這必然導致每個環節的運行減速。因此，各個環節在操作細節上提效的需求也就越發顯得緊迫。在此次制度制定中，內部文書的規范化要求就可以起到一定的提速作用。在國稅系統，縣級政府采購工作多由辦公室人員兼職承擔，標準化的文書模板大大減少了工作量。

【記者手記】深入基層傾聽民意

張靜遠

“在內控制度的試點期間，財務處所有同志都到過銅仁，而且每到一個縣都要召開座談會。”采訪中，貴州省國稅局財務管理處副處長申蔓飛的這段話令記者印象深刻。

銅仁，是貴州省的一個地級市。地處黔東北，武陵山脈中部。下轄1個縣級市、4個縣、4個民族自治縣和1個特區。從貴陽到銅仁，自駕需要近6個小時的車程。

2010年，銅仁被貴州省國稅局選擇作為全省政府采購內控機制建設的試點地區。在為期一年的調研試點期間，貴州省國稅局財務處的同志和銅仁地區局財務科的同志幾乎跑遍了銅仁地區的所有縣市。記者粗算了一下，按一個縣市跑一次計算，他們平均36.5天就要下去做一次調研，更何況還有很多地方跑了不止一次。用他們的話說，是要盡可能地獲取最原生態的第一手材料，深入了解當地最真實的情況和最真實的想法。

這和記者想像中的官員不一樣——每天坐在辦公室里翻閱審批各類文件，操勞于一室之內——倒更像深入各地考察的學者。但他們又不同于學者，帶著規范地方政府采購行為的目的而去，因此也遭受了各種緣自不理解的抵觸情緒。

政府采購制度改革在國稅系統推行了5年，省局財務處的同志們沒想到到基層還會遭到“炮轟”：“政府采購的程序太復雜、效率太低！”“你們根本沒有考慮基層的實際！”“政府采購只買貴的，不買對的。”面對這些意見，他們以平和的心態積極做好政府采購制度的宣傳、解釋工作。在試點7個多月后，當他們再次到基層調研時，發現抱怨少了，理解多了，讓他們感動的是，很多人開始和他們討論解決問題的具體辦法，這種變化反映了采購人對政府采購制度改革從不理解到誠懇接受的心路歷程。

作為聆聽者，記者感動于他們的執著：用權力來要求人，未必是一件難事兒；而要說服人們發自內心的接受，著實不易。申蔓飛和他的同事們不是政府采購制度的機械式的執行者，而是一群有思想、肯吃苦的傳播者和推進者。他們向我們證明，政府采購從來不是紙上談兵，科學采購也不是用嘴巴說出來、用筆寫出來的，而是用腳跑出來的。

記者了解到，目前貴州國稅系統基本完成了對內管理的制度化、標準化建設，下一步他們打算將合同文書等對外文件納入規范化建設軌道。看來新的遠行已經“路在腳下”，讓我們期待吧！