朱中一：出租車司機之死（上）

朱中一

因政府采購標的的使用而受到侵害的公民、法人或其他組織不能成為政府采購行政訴訟的原告；政府采購行政訴訟的原告只能是供應商。——朱中一

案情■■■

2009年10月21日凌晨1時許，2名歹徒將S市出租車司機L先生誘騙至郊區(qū)搶劫殺害。經(jīng)法醫(yī)鑒定，L先生為失血性休克死亡。在整個過程中，負責接收報警信號的T公司和S市110報警中心始終未獲得該出租車的報警信號。

L先生所駕出租車的車載報警設備由T公司在2004年中標政府采購項目后提供并維護。L先生的妻子G女士認為，車載報警系統(tǒng)失靈是導致丈夫受傷后未能及時報警，結果失血過多死亡的重要原因。

經(jīng)查，在2004年至2006年8月間，S市客運交通管理處處長周某在S市客運出租車“三機合一”平臺及調度中心監(jiān)控中心建設項目招標、驗收審計等管理過程中，先后非法收受T公司經(jīng)理辛某送的錢物。周某的受賄行為已被S市C區(qū)人民法院以受賄罪做出刑事判決。

G女士認為，T公司在政府采購中存在行賄情形，應由政府采購監(jiān)管部門進行行政處罰，且刑事判決書確認的行賄行為屬重大違法記錄，T公司應喪失政府采購供應商資格。

2009年底，T公司又一次在S市政府采購項目中中標。G女士得知后于2010年1月，在該中標公告的異議期內向S市財政局提出異議，以前述2項理由要求S市財政局對T公司進行處罰，并宣布其喪失政府采購供應商資格。

S市財政局進行了書面答復，認為行政處罰已過時效，因此不能對T公司進行處罰，也不能取消其供應商資格。

2010年2月，G女士以S市財政局未履行法定職責為由向S市J區(qū)人民法院提起行政訴訟，請求法院判令S市財政局對T公司在2004年采購項目中的行賄行為進行處罰，并取消其在2009年底采購項目中的供應商資格。

法院受理該案后，通知T公司作為第三人參加訴訟。

分析■■■

本案爭議的焦點有3個：一是G女士是否具有原告資格？二是行政處罰是否已經(jīng)超過2年的期限？三是受賄罪的刑事判決書中所確認的行賄行為是否可以被認定為《政府采購法》中規(guī)定的“重大違法記錄”？本文先就第一個爭議焦點即原告資格問題進行討論。

1、 原告：財政局未履行監(jiān)管職責與其

丈夫生命權受侵害之間存在因果聯(lián)系

在庭審中，原告資格問題成為了焦點中的焦點。眾所周知，判定行政訴訟原告資格的主要法律依據(jù)是《行政訴訟法》第2條、第24條和第41條以及《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第12條。

根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，合法權益遭受具體行政行為侵害的人可以成為行政訴訟的原告；而《解釋》則要求原告必須與具體行政行為有法律上的利害關系。因此，合法權益是否遭受侵害，以及是否與具體行政行為具有法律上的利害關系，是判斷行政訴訟原告資格的2個核心問題。根據(jù)現(xiàn)行的法律及司法解釋，“合法權益”是原告所主張的、是明確受法律保護的權利；“法律上的利害關系”則要求原告主張的損害與具體行政行為之間有明確的內在聯(lián)系。

本案中，原告主張其具有原告資格的觀點有2個：其一，被告未履行監(jiān)管職責與原告丈夫生命權受侵害之間存在因果聯(lián)系。原告認為，導致其丈夫遇害的重要原因是車載報警設備失靈，而T公司在車載報警設備政府采購項目中是通過行賄行為中標的，S市財政局作為該市政府采購監(jiān)管部門，對T公司所參與的政府采購活動負有法定的監(jiān)管職責。因此，原告推論，其丈夫生命權由于被告不履行監(jiān)管職責而受到侵害，原告與該監(jiān)管行為存在法律上的利害關系。其二，原告是納稅人，政府采購均使用財政資金，因此原告與政府采購監(jiān)管行為之間存在法律上的利害關系。

2、被告：《政府采購法》并不直接

保護普通公民的生命權

被告認為G女士不具有原告資格，理由有以下幾點：

■一是政府采購監(jiān)管行為保護政府采購當事人的合法權益，而保護政府采購產(chǎn)品使用者的生命權并非政府采購監(jiān)管機關的法定職責。

《行政訴訟法》第2條和第41條規(guī)定中的“合法權益”應采“法律保護范圍”說。孔祥俊先生在其擔任最高人民法院行政審判庭副庭長時，曾撰文指出：“起訴人訴請保護的不能是泛泛的，或者一般性的合法權益，而必須是與被訴行政行為有關聯(lián)的、具有確定性的和易于把握的合法權益。按照該衡量標準，起訴人訴請保護的權益（主張其受到損害的權益）必須是與被訴具體行政行為有關的法律規(guī)范所保護的利益，即通常是用以衡量被訴具體行政行為合法性的法律規(guī)范所保護的范圍，該法律規(guī)范以保護該權益為目的或者指向。”可見，合法權益不是泛指的、抽象的，而是由被訴行政行為的法律依據(jù)所保護的那種具體的、特定的合法權益。

《政府采購法》并不直接保護普通公民的生命權。其理由有以下3點：其一，從主體的角度來看，普通公民的合法權益并非《政府采購法》的保護對象。《政府采購法》第1條開宗明義介紹了立法目的，其中明確提到了《政府采購法》所保護的是“政府采購當事人”的合法權益。所謂“政府采購當事人”，指的是政府采購活動中享有權利和承擔義務的各類主體，包括采購人、供應商和采購代理機構等（《政府采購法》第14條）。

其二，從《政府采購法》所保障的權利內容來看，普通公民的生命權也非《政府采購法》保護的合法權益。《政府采購法》致力于創(chuàng)造政府采購的公平競爭秩序。雖然《政府采購法》中沒有明確指出其所保護的權利類型，但根據(jù)該法第71條、第72條和第77條，可以總結出，政府采購監(jiān)管的目的在于創(chuàng)造出公平競爭的政府采購秩序，因此，《政府采購法》所保護的合法權益主要是指供應商的公平競爭權以及采購人在公平競爭的政府采購環(huán)境中獲得最優(yōu)產(chǎn)品、服務或工程的權利。

其三，從《政府采購法》規(guī)定的救濟程序來看，普通公民無權提起行政訴訟。《政府采購法》第6章“質疑與投訴”為供應商設計了特殊的救濟程序，除了“質疑—投訴—復議或訴訟”這個3步救濟程序以外，《政府采購法》沒有其他任何救濟程序的規(guī)定。可見，《政府采購法》在設計救濟程序的時候，考慮到的就只是供應商的公平競爭權。

公民的生命權無疑是法律應當保護的非常重要的合法權益。我國的法律體系中，包含了很多保護公民生命權的內容。就本案而言，原告丈夫是政府采購產(chǎn)品的使用者，如果其死亡的確是由于該產(chǎn)品無法正常使用所致，那么原告可以根據(jù)《產(chǎn)品質量法》、《消費者權益保護法》、《合同法》等相關法律，通過民事訴訟的方式追究產(chǎn)品生產(chǎn)者、銷售者、測試維修者的法律責任；如果原告認為相關國家行政機關對該產(chǎn)品質量未依法履行鑒定和檢測的法律職責，也可以通過行政訴訟的方式追究相關國家機關的不作為責任。可見，《政府采購法》不保護政府采購產(chǎn)品終端用戶的生命權，不代表沒有法律保護他們的生命權。

■二是政府采購監(jiān)管行為與原告丈夫的死亡之間不存在法律上的因果關系。

利害關系是原告資格的核心內容，體現(xiàn)了行政訴訟法救濟功能的要求，也能有效防止濫訴的出現(xiàn)。主要負責《解釋》起草工作的江必新先生主張對利害關系人從寬解釋，根據(jù)這種較寬的解釋，只要某個公民、組織能夠證明其與行政主體的行為之間具有他人沒有的利害關系或者具有某種特殊利益，就應當認為其與行政行為具有利害關系。如果行政主體的行為，不論是行政法律行為還是行政事實行為，對行政相對人的合法權益造成了不利影響，原告資格就已經(jīng)具備。

當致害行為和損害都能確定的情況下，利害關系的要點在于致害行為與損害之間的因果聯(lián)系。一位業(yè)內專家認為，“行政行為與起訴人合法權益遭受侵害之間，必須具有法律上的因果關系，即合法權益受到侵害須是具體行政行為作用的結果，因此只有具備了法律上的因果關系，才符合原告資格要件，如果行政行為與起訴人的合法權益風馬牛不相及，顯然就不具備原告資格要件。”而且，司法實踐要求損害結果與被訴行政行為之間有明確的因果關系，而排除可能的因果關系。因此，證明被訴具體行政行為與原告受損害的合法權益之間存在明確的因果關系，成為確定起訴人擁有原告資格的關鍵。

就本案而言，需要確定的是政府采購監(jiān)管行為與原告丈夫被害之間是否存在因果關系，而不是車載報警設備失靈與原告丈夫被害之間是否存在因果關系，兩者不可混淆。

根據(jù)案情可知，導致原告丈夫死亡的直接原因是兇手的故意傷害行為。同時，車載報警設備是否正常發(fā)揮使用功能與原告丈夫死亡之間存在著可能的因果關系，當然，原告必須要有充分的證據(jù)證明兇案發(fā)生時，原告丈夫按動了車載報警設備，并且當時車載報警設備的確無法正常工作。總之，原告可以通過刑事附帶民事訴訟要求兇手賠償，也可以通過民事訴訟要求車載報警設備的生產(chǎn)者和使用者賠償。但是，原告所指的政府采購監(jiān)管機關未履行法定職責的不作為與原告丈夫被害之間并不存在因果關系，理由如下：

其一，在2004年政府采購項目中確定哪家供應商中標與原告丈夫遇害之間缺乏邏輯上的必然聯(lián)系。因為即使有其他供應商來提供車載報警設備，也不能阻止歹徒行兇行為的發(fā)生，也不能排除該設備存在發(fā)生故障的可能性。因此，原告要求被告針對2004年的政府采購項目中第三人的違法行為進行處罰并不能避免其丈夫死亡，兩者之間不存在因果聯(lián)系。

其二，2009年年底的政府采購項目的監(jiān)管行為發(fā)生在原告丈夫遇害之后，時間順序顛倒。原因必然發(fā)生在結果之前。原告要求被告取消第三人在2009年底政府采購項目中的供應商資格當然不可能使得2009年10月21日原告丈夫死而復生。

其三,原告所稱因果關系的環(huán)節(jié)過多，充滿了或然性。原告的推理有3個環(huán)節(jié)：（1）假如2004年政府采購項目中被告的行賄行為被確定違法，并依照《政府采購法》取消其中標資格，則原告丈夫所開出租車上就不會安裝第三人所安裝的車載報警設備；（2）由于第三人通過違法行為中標，因此提供的車載報警設備存在質量問題，在案發(fā)當日無法正常使用；（3）案發(fā)當日其丈夫遇害后按動設備，結果因設備失靈未發(fā)出報警信號而導致其政府未獲得及時救治失血過多死亡。在這3個環(huán)節(jié)中，存在著大量假設，例如，假設被告存在“行賄行為”（法院只對受賄者做了受賄罪的判決，而沒有對第三人作出行賄罪的判決）；假設第三人提供的車載報警設備存在質量問題；假設其丈夫按動報警設備；假設如按動報警設備后會得到及時救治而避免死亡。可見，原告所稱的因果關系只是堆砌在大量“假設”基礎上的一種“可能的因果關系”。

■三是本案原告不符合受害人之訴的條件，不能根據(jù)《解釋》第13條第（三）項規(guī)定獲得原告資格。

其一，沒有證據(jù)證明第三人就是加害人。援引加害人之訴的前提，是存在2個事實：原告丈夫出租車車載報警設備在案發(fā)時失靈；原告丈夫按動了報警設備。這2個事實如不存在，第三人根本無法被稱為加害人，因此也不存在追究其法律責任一說。

其二，即使能證明第三人是加害人，也不應該由政府采購監(jiān)管部門來追究加害人的法律責任。政府采購監(jiān)管的目的在于維護合法、公平的政府采購秩序，使財政資金的使用實現(xiàn)最大經(jīng)濟效益和政策目標。特定政府采購產(chǎn)品、服務或工程的質量應由工商、質監(jiān)、建設、安監(jiān)等部門負責，不是政府采購監(jiān)管的內容。假如由于政府采購貨物、服務或工程質量的原因而導致他人人身權、財產(chǎn)權受損的，則應根據(jù)具體情況要求其他行政機關對加害人追究法律責任。

■四是普通納稅人不具有政府采購案件原告資格。

鼓吹民眾訴訟或者行政公益訴訟的人士在現(xiàn)有的法律制度下找到了一些突破的路徑，其中有檢察機關起訴和納稅人起訴2種方案。這2種方案的要點都在于找到能與公共利益建立直接連接的主體來起訴。不過，由于目前我國立法和司法解釋尚未將原告范圍擴展到受到行政行為間接影響的公民、法人或其他組織，因此，我國不存在民眾訴訟或行政公益訴訟，這是理論界和實務界的共識。

3、結論：供應商以外的主體

在政府采購行政訴訟中無原告資格

在本案中，法院最終采納了被告的意見，以原告不具有原告資格為理由裁定駁回起訴。

筆者認為，本案關于政府采購原告資格的研究有著更普遍的意義。本文前述分析可以概括為4條理由，能普遍適用于所有政府采購行政訴訟案件：一是政府采購監(jiān)管機關依法保護供應商的公平競爭權，但并不承擔保護因政府采購貨物、服務、工程使用而受侵害的人身權和財產(chǎn)權的法定職責。二是政府采購監(jiān)管行為（作為或不作為）與使用政府采購貨物、服務、工程導致人身權和財產(chǎn)權受侵害之間不存在因果關系。三是由于使用政府采購貨物、服務、工程導致人身權和財產(chǎn)權受侵害后，受害人之訴的被告不是政府采購監(jiān)管機關。四是普通納稅人不具有政府采購案件原告資格。

綜上所述，結論是：因政府采購貨物、服務、工程的使用而受到侵害的公民、法人或其他組織不能成為政府采購行政訴訟的原告；政府采購行政訴訟的原告只能是供應商——包括參與政府采購的供應商和潛在供應商2種類型。（作者系蘇州大學王健法學院副教授、江蘇新天倫律師事務所律師）