中國加入GPA宜“量體裁衣”

中國加入GPA宜“量體裁衣”

——外方專家談中國加入GPA談判問題

■本報記者  趙輝

目前，我國加入WTO《政府采購協(xié)定》（GPA）已步入關鍵時期。此前，我國承諾將于今年年底前提交一份強有力的、包含地方實體在內(nèi)的第三次出價清單。從2007年中國啟動加入GPA談判并提交初次出價，到2010年的第二次出價增加15個國務院部委管理的國家局，再到今年承諾進一步改進出價范圍，中國在加入GPA談判道路上不斷邁出新的重大步伐，也引起外方的高度肯定和關注。中國加入GPA為何會如此牽動外方的神經(jīng)？步入談判關鍵期后，中國加入GPA面臨著怎樣的挑戰(zhàn)、需要解決哪些問題？日前，世界貿(mào)易組織（WTO）秘書處參贊羅伯特?安德森及英國諾丁漢大學法學院教授王平就有關問題接受了記者專訪。

中國加入GPA意義重大

對于中國加入GPA，羅伯特?安德森表示，這對中國來講是一個非常難得的機遇：“眾所周知，中國的非政府采購領域市場已經(jīng)在全球范圍內(nèi)顯現(xiàn)出其強有力的競爭力。一旦中國加入GPA，勢必會為與中國政府采購有關的貿(mào)易往來帶來機遇。”在日前舉辦的世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》（GPA）國別研討會上，商務部條法司副司長洪曉東也表示，中國作為全球經(jīng)濟大國，一旦進入美歐等龐大的政府采購市場，將很有可能為中國提供新的出口增長點。

據(jù)相關數(shù)據(jù)分析顯示，世界各國政府采購總規(guī)模約占全球GDP的15%-20%，中國作為最大的發(fā)展中國家一旦加入到這一份額當中，必將引發(fā)全球政府采購有關貿(mào)易的洗牌。安德森告訴記者，現(xiàn)在WTO秘書處正在開展諸多工作，包括政府采購市場進一步開放、協(xié)定文本修訂、與政府采購投資等有關問題，但所有工作均無法和中國加入GPA的工作相提并論，“可以說，中國加入GPA是世界政府采購市場的一件大事。中國加入GPA無論對中國自身還是對世界其他經(jīng)濟體來說都非常重要。”

涵蓋地方實體的第三次出價將是重大進展

對于目前中國加入GPA談判的進展程度，安德森在接受本報記者采訪時表示，中國加入GPA談判進展順利，談判已經(jīng)處于比較深入的中期階段。“從個人角度而言，我認為中國加入GPA談判進程非常好，GPA各參加方對中國加入GPA談判的立場、參與程度以及對談判所做承諾的履行情況都給予了很高的評價和尊重。”

2007年，中國向WTO遞交了加入GPA的申請和首次出價清單，正式啟動了加入談判。隨后，中國與美國、歐盟、日本、加拿大、韓國等就出價清單進行了多次交流。在至今的多輪談判中，GPA參加方對我國清單中未涵蓋次級中央實體曾經(jīng)頗有微詞。財政部國庫司總會計師王紹雙日前表示，今年，中國承諾將于年底前提交一份涵蓋地方政府的強有力的修改出價清單，這標志著中國在加入GPA談判道路上將邁出新的重大步伐。安德森也表示，“中國承諾今年年底對地方實體進行出價，從各方評價來看，這是一個重大而積極的進展。”

但由于我國實行分級行政管理體制，從省、市到區(qū)縣甚至鄉(xiāng)一級都有人民政府，每個層次的政府采購范圍不同，安德森表示此前WTO秘書處還沒遇到過這種情況。他告訴記者：“從程序上講，中國納入多少地方實體，完全取決于談判，加入何種范圍的地方實體，由中國提出關于地方政府實體的出價，與參加方通過談判商定。”事實上，美國是GPA的創(chuàng)始締約國之一，其加入GPA協(xié)定時就在其次級中央實體中明確其出價清單僅涵蓋37個州。

諾丁漢大學教授、政府采購專家王平對地方采購實體有著自己獨到的見解。他認為， “不同的次級中央政府如果提出不一樣的出價清單，就會出現(xiàn)不同參加方次級中央政府之間不同的出價。這是GPA參加方出價中的普遍情況。按照對等原則，我國需要放開到哪一個層次，要看省一級政府的采購總量有多少。比如，加拿大在次級中央實體的出價中就有所有省份例外和特定省份例外之區(qū)別，而美國次級中央實體出價無論在所涵蓋的實體范圍還是客體范圍都有差異，如密西西比州的實體范圍僅涵蓋財政與管理，不包括服務，明顯有別于其他州。”他進一步分析表示，地市級政府要不要納入出價，要考慮對方的談判要求，總體來講有總量控制的原則，地方政府采購金額是多少，各個參加方之間會做一個比較，最關鍵的就是互相對等。在地方實體的談判中，歐盟與美國就在市場規(guī)模對等上產(chǎn)生分歧，各方都認為自己的總量高，最后由德勤會計師事務所出具的中立評估意見，美國聯(lián)邦政府加上37個州政府的總量，與歐盟各國中央政府加上地方政府的總量是對等的，最后協(xié)議得以通過。

“總量對應而不一定是實體一一對應，說白了就是你的出價值多少錢，我的出價值多少錢，大家差不多在一條線上就可以了。”王平告訴記者，目前已經(jīng)加入到GPA的參加方中，大部分國家和地區(qū)都較小，能在經(jīng)濟規(guī)模上與中國有可比性的僅有歐盟、美國、加拿大與日本。而對于大連、青島等單列市來說，雖然下面沒有多級政府，但仍賦予這些城市相當于省一級的經(jīng)濟管理權限，它們的歸屬也要看總量。“國外沒有計劃單列市的概念，按照外國人的理解，青島就算山東的，至于在最后要不要算進去，就在于總量高低，如果我們的總量低，這些計劃單列市就可以添進去。按照多數(shù)參加方的地方采購實體門檻金額，我國80%的市縣級政府采購，不會超過門檻價，而且從發(fā)展中成員的特殊和差別待遇來看，門檻價一般可以高于發(fā)達國家。”

據(jù)了解，GPA對每一參加方開放的中央實體政府采購合同的最低限額做了具體要求，而地方采購實體的采購門檻金額則有一定的靈活性，可以由參加方通過談判達成。據(jù)介紹，談判過程中加入方往往從本地區(qū)經(jīng)濟競爭力出發(fā)，通過成本效益分析確定符合地方政府采購實體的門檻金額。“很多國家出于地方采購市場發(fā)展的考慮，往往抬高門檻價，將更多的市場保護起來。更高的門檻價意味著更大的靈活性，對于地方實體來說，如果他們有更高的門檻價，就意味著他們有更大比例的采購將不受GPA紀律的約束，之所以這樣制定，是為了適應地方的實際要求。”對于發(fā)展中成員國提高門檻金額以保護自己地方政府采購市場的問題，安德森表示，“中國加入GPA，地方實體門檻金額最終定在何種水平，要通過談判來確定。”

目前多數(shù)參加方承諾地方采購實體的貨物或服務采購合同門檻金額為20萬特別提款權（約合200萬人民幣），建筑服務合同門檻價為500萬特別提款權（約合5000萬人民幣）。美國和加拿大等發(fā)達國家對地方采購實體的貨物和服務合同的門檻金額卻為35.5萬特別提款權（約合355萬人民幣）。日本和韓國對地方采購實體的建筑服務合同門檻金額則高達1500萬特別提款權（約合1.5億人民幣），他們所依據(jù)的標準就是本國經(jīng)濟競爭力。

中國政府采購制度如何與GPA銜接

除了中國的修改出價外，外方關注的焦點還包括GPA修訂文本與國內(nèi)法規(guī)的銜接、國內(nèi)審議機制等方面。

安德森坦言，中國加入GPA一定會遇到挑戰(zhàn)。但這個挑戰(zhàn)并不是來自于某個國家或個人的具體要求，而是源于GPA本身的要求。“對中國而言，面臨的最大挑戰(zhàn)主要集中在政府采購法律以及管理體制兩方面。GPA要求參加方必須將其國家的立法以及管理體制調整，與GPA相一致。在這方面，中國仍有很多工作要做。”他同時表示，中國具有獨特的經(jīng)濟結構，但這并不妨礙中國加入GPA。GPA參加方在加入GPA的過程中都對自身的經(jīng)濟結構進行了相應的調整，“我對中國的體制上的調整過程充滿信心。各參加方的立法需要符合GPA程序上的要求，當然國內(nèi)機制的如何調整最終還是由本國來決定。”

事實上，對于發(fā)展中國家來說，加入GPA意味著對自身政府采購制度的改革。在業(yè)內(nèi)人士看來，現(xiàn)在中國的政府采購法律發(fā)展走到了十字路口。“設立政府采購法律制度時，主要是為了實施陽光工程，制止腐敗，提高透明度，讓國家納稅人的錢花的物有所值。政府采購發(fā)展到今天，很多地方反應，政府采購越來越貴，采購集中過度，政府采購中條塊分割，地方政府保護主義仍然存在，經(jīng)過這么多年的清理，政府采購不是無法可依，而是法律太多，不同部門、地方都有不同的法律規(guī)定。”王平表示，《招標投標法》和《政府采購法》存在銜接問題。實踐中，在監(jiān)管部門、監(jiān)管對象、邀請招標概念、審批機關、中標原則和法律責任等方面難免沖突。”他告訴記者，“從國際實踐來看，沒有把工程和貨物服務采購分開的，因為二者有時候沒辦法完全分開，加入GPA后，如果兩部法律不同步，會造成實施的困難，最好的選擇就是兩部法律協(xié)調后，按照實體來分，把政府和事業(yè)單位歸為一類，企業(yè)歸為一類。”