互為持股人，供應商能否參與同一項目的投標

【實務探討】

互為持股人，供應商能否參與同一項目的投標

■ 本報實習記者 高榮月

案情

近日，某市招標代理有限公司組織了“XX器材采購項目（A包）”項目。評審結果公示后，供應商A認為供應商B和供應商C之間存在控股關系，二者不具備投標資格，應重新組織招標。供應商A以此為由，向代理機構提起質疑，代理機構回復其質疑后，供應商A表示不滿，遂向該市財政局提出投訴。

經市財政局核實，供應商B的法定代表人為董某，持股比例為董某90%、汪某10%；供應商C的法定代表人為汪某，持股比例為董某40%、汪某60%。兩家供應商均為獨立的企業法人，且法人代表不是同一個人，不存在控股關系，也無法證明存在管理與被管理的關系。是否應對供應商B和供應商C作無效投標處理？市財政局犯了難。

分析

本案涉及兩個關鍵問題：一是具有獨立法定代表的供應商B與供應商C互為公司持股人，在此情況下，兩家供應商是否可以參與同一項目的投標？二是從供應商B和供應商C的持股比例看，兩家供應商是否存在控股、管理等關聯關系？

針對第一個問題，上海市財政局政府采購管理處副處長王周歡認為可從兩方面來分析。首先，兩家供應商的法人代表是否為同一負責人；其次，既然互為持股人，那么有必要查實在整個投標過程中兩家公司是否具有惡意串標的嫌疑。

王周歡進一步分析，本案中的持股問題實際上是股權問題，并非公司之間的關系問題。不同公司有著相同的持股人，是不能作為被禁止參與同一項目投標條件的，主要還得看持股人在各公司中占有怎樣的份額，對企業的管理經營活動起到怎樣的作用等等，以此判斷兩家供應商的控股股東和實際控制人是否為同一人。此外，還要看之前持股股東之間是否簽署過某些股權協議，以此證明持股人能否對公司的業務和發展起到決定性影響。

從供應商B和供應商C的持股比例看，二者是否存在控股、管理等關聯關系？

《政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）第十八條明確，單位負責人為同一人或者存在直接控股、管理關系的不同供應商，不得參加同一合同項下的政府采購活動。根據《〈條例〉釋義》相關解釋，單位負責人是指單位法定代表人或者法律、行政法規規定代表單位行使職權的主要負責人。如果是公司的話，則單位負責人就是企業的法人代表。本案中，供應商B的法定代表人為董某，供應商C的法定代表人為汪某，表面上看，兩家供應商的單位負責人并非同一人。控股關系是指單位或個人股東的控股關系，如董事、監事、實際控制人等，本案中也無法證明兩家供應商之間存在這種關系。管理關系則指不具有出資持股關系的其他單位之間存在的管理與被管理的關系，如一些上下級關系的事業單位和團體組織，本案中同樣無法證明。從以上三種關聯關系分析，這兩家供應商的單位負責人并非同一人，也無法證明其存在控股、管理關系，在缺乏證據材料、事實依據的情況下，不應禁止其參與同一項目的投標。

不過，也有專家持不同觀點。“如果援引《釋義》的相關解讀，供應商B的法定代表人為董某，持股比例為董某90%、汪某10%，供應商C的法定代表人為汪某，持股比例為董某40%、汪某60%，表面上看，兩家供應商的單位負責人并非同一人，但兩家的股東均只有董某、汪某，則二人對B、C兩家企業的管理經營情況均具有重要的影響力，均可視為代表單位行使職權的主要負責人。”一位不愿具名的專家分析。

海南菲迪克招標咨詢公司總經理彭時明也指出，從B、C兩家供應商的股東構成和持股比例看，二者顯然存在關聯嫌疑，但由于缺乏必要的證據材料，現實中未能證實其存在關聯關系，故不符合《條例》第十八條的禁止性規定。法律是剛性的，關于禁止供應商投標等行政處罰，若無明確的法律依據，自然也是違法的。但是，隨著政府采購改革的深入，各種問題逐漸凸顯，為避免個別投機者鉆法律的“空子”，進一步保障公平交易的政府采購規則，希望政府采購法律法規能夠及時得到完善，堵上制度的漏洞。

“我認同彭總的觀點，顯然供應商B和供應商C存在重大串標嫌疑，但由于法律法規的缺位，我們無法予以規制，讓人十分無奈。”河北省滄州市財政局政府采購辦公室曹蕊曾遇到過本案類似的投訴案件，她也呼吁盡快完善政府采購法律制度，用明確的條文懲處影響政府采購公平競爭的行為。

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