慎用聽證制度判定較大數額罰款

【一家之言】

《行政處罰法》將較大數額罰款與聽證制度相結合，在立法之時是一大創舉。但隨著聽證制度的完善與發展，聽證的門檻越來越低，逐漸不再符合實際情況

慎用聽證制度判定較大數額罰款

■ 蔡德喜 孫川

《政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）第十九條將較大數額罰款納入重大違法記錄，《〈條例〉釋義》對此解釋，《條例》借鑒了《行政處罰法》的規定。《行政處罰法》第四十二條第一款中規定“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利”，也就是說，當事人有要求舉行聽證權利的行政處罰，即是政府采購中供應商的重大違法記錄。可以說，重大違法記錄、較大數額罰款、聽證三者之間具有某種有機聯系。然而，“當事人有要求舉行聽證權利的行政處罰，即是政府采購中供應商的重大違法記錄”這一結論一定成立嗎？筆者試結合工作實際分析上述三者的關系，并談談自己的觀點。

問題提出

近日，一位政府采購評審專家舉報稱：某投標供應商因違法被行業主管門罰款數十萬元，屬于《條例》規定的“較大數額罰款”，該供應商不具備參與政府采購活動的資格。

實踐中，各地、各級行政主管部門大多會規定本行業、本領域較大數額罰款的額度標準，是否屬于較大數額罰款應當按照相應行業主管部門的政策規定來判斷。該舉報人以政府采購法律法規中的較大數額罰款去判別其他領域的違法行為，有悖常理。

要求聽證與重大違法

在核查前述罰款是否屬于重大違法記錄時，出現了兩種聲音：一是核查《行政處罰決定書》，由于當事人罰款未達到該行業要求聽證的條件，故初步認定當事人的違法行為不構成重大違法；二是核查《行政處罰事先告知書》，發現行政主管部門告知當事人有要求聽證的權利，根據《〈條例〉釋義》中“當事人有要求舉行聽證權利的行政處罰，即是政府采購中供應商的重大違法記錄”的闡述，推斷出當事人的違法行為屬于重大違法。實際上，這兩種觀點都是對《行政處罰法》第四十二條的誤讀。

《行政處罰法》第四十二條第一款規定，“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利”。在適用該條款時，應注意以下幾點：首先，本款所稱的行政處罰是擬處罰。其次，聽證會上聽取了當事人的陳述和申辯后，擬處罰可能會減輕。最后，當事人有要求聽證的權利，是在聽證會舉辦之前；按照聽證會結果作出的行政處罰，當事人不一定有要求聽證的權利。由此可知，當事人有要求聽證的權利，并不完全等同于重大違法。

之所以會產生上述兩種觀點，是因為人們混淆了擬處罰和處罰。當事人的違法行為不屬于重大違法的依據是《行政處罰決定書》，該處罰是在舉行聽證后的處罰（也可能是當事人放棄聽證后的處罰）。而當事人的違法行為屬于重大違法的依據是《行政處罰事先告知書》，通過擬處罰判斷當事人是否有要求聽證的權利（聽證后的罰款可能低于聽證要求的罰款額度）。

較大數額罰款與聽證

根據《行政處罰法》第四十二條第一款，行政機關作出較大數額罰款前應告知當事人有要求聽證的權利。如果聽證后的罰款的確超過要求聽證的罰款標準，那么，該罰款就一定是較大數額罰款嗎？

此前，國務院有關部門及部分省份的聽證制度明確了較大數額罰款的認定標準。如，《財政機關行政處罰聽證實施辦法》（財政部令第23號）第六條規定，“財政機關在行政處罰案件調查終結后，對公民、法人或者其他組織依法作出下列行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利：……(七)較大數額罰款；(八)法律、法規和規章規定的其他應當告知聽證權利的事項。財政部以及專員辦作出罰款行政處罰的，其‘較大數額罰款’的標準為對公民作出5000元以上罰款，對法人或者其他組織作出5萬元以上罰款。地方財政機關作出罰款行政處罰的，其‘較大數額罰款’的標準按照各省、自治區、直轄市人大常委會或者人民政府的規定執行”。

不過，也有些地區的規范性文件只明確了聽證制度，未明確較大數額罰款的標準。如，《北京市行政處罰聽證程序實施辦法》第二條、《遼寧省行政處罰聽證程序暫行規定》第三條等。《天津市人民政府關于確定行政處罰聽證案件中“較大數額罰款”標準的通知》則明確，較大數額罰款的確定，以有關法律、法規、規章規定的對某類違法行為罰款最高限額的百分之五十（含百分之五十）為標準。

在筆者看來，聽證與較大數額罰款并不是正相關關系。目前的聽證制度與以前相比更加親民。為保證當事人陳述、申辯和要求聽證等權利，新出臺的聽證制度中，聽證門檻越來越低、聽證范圍越來越廣，盡可能地讓當事人享有聽證的權利。仔細對比各地、各部門先后出臺的聽證制度，可以看出，因罰款導致的聽證標準越來越低。如各省的聽證制度，對法人或組織的聽證標準大多為1-2萬元。對于越來越低的聽證標準，如果再按聽證標準確定重大違法記錄，可能導致大量供應商達不到政府采購的資質要求。

此外，筆者認為，企業的組織規模不同，較大數額罰款的標準也應不同。對小微企業來講，1-2萬元的罰款屬于較大數額罰款較為合理；對某些大型國企、外企、上市公司而言，較大數額罰款可能應為100萬元乃至更高。但在政府采購活動中，為不同規模的企業確定不同的較大數額罰款是否于法有據、是否行得通，還有待進一步探討。

有關建議

《條例》將較大數額罰款納入重大違法記錄，對推進政府采購誠信建設有著積極意義。而《行政處罰法》將較大數額罰款與聽證制度相結合，在該法出臺之時是一個重要創新。隨著聽證制度的完善與發展，聽證的門檻越來越低，逐漸不再符合實際情況，通過較大數額罰款與聽證制度的聯系認定重大違法，存在諸多問題：較大數額罰款應與企業規模相一致，是一個相對的罰款標準；較大數額罰款應隨著社會經濟發展逐步提高標準；隨著當事人維權意識的增強，聽證標準可能保持不變或進一步降低，但與較大數額罰款并不存在線性關系，用聽證標準來認定較大數額罰款，與現實相悖；用較大數額罰款來界定重大違法，會大大增加政府工作量，難道要查出供應商所有的行政處罰并逐一認定是否為重大違法？

對此，筆者提出幾點建議：一是修改《行政處罰法》，不再將較大數額罰款與聽證制度相聯系，各地區、各部門在出臺聽證制度時，應將聽證標準與較大數額罰款相剝離，同時按企業規模確定較大數額罰款的標準；二是修改《行政處罰法》，將較大數額罰款從重大違法中移出；三是在政府采購活動中，慎用聽證制度判定較大數額罰款以及重大違法記錄。

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