PPP財政承受能力論證需關注三大問題

PPP財政承受能力論證需關注三大問題

■ 趙曄

PPP項目的財政承受能力論證由責任識別、支出測算、能力評估、信息披露四部分構成，其通過對PPP項目預算支出責任的測算評估PPP項目實施對財政支出的影響，確保政府財政收支的平衡。為促進我國PPP項目的健康發展，財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）提出，開展PPP項目要進行財政承受能力論證，因此，財政承受能力成為在我國開展PPP項目時必須考慮的一個重要環節。但從目前情況來看，PPP項目財政承受能力論證還需從以下幾方面增強。

提高財政承受能力論證的技術水平。在財政承受能力報告編制過程中，按照要求，地方政府每年全部PPP項目從預算中安排的支出責任應不超過一般公共預算支出的10%。但是，由于論證指標具有模糊性和計算公式缺乏嚴謹性，實踐中部分地方市縣PPP支出責任已明顯超過10%的上限，弱化了該規定的“天花板”和“安全閥”作用。報告編制中，一般公共預算支出增長率的計算等部分指標缺乏統一權威的解釋，導致編制口徑不一，進而導致部分財政支出責任未識別、部分關鍵數據未測算的現象，如未將風險承擔、配套投入統計在內，未對本級全部已實施和擬實施PPP項目的財政支出責任進行匯總等。因此，需要對論證指標進行細化和統一。就編制方法而言，PPP 項目全生命周期中在股權投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等方面也存在支出責任界定不清的問題，導致整個財政承受能力論證的可信任性大大降低。建議按照謹慎原則調整財政支出責任論證的方法，將按照項目測算逐步轉變為按照類別進行測算，對不同類別的支出責任選擇合理的測算辦法。

建立事權清晰的PPP項目組織管理體系。目前，PPP項目由不同的部門分管，使得PPP項目管理體系呈現多頭管理的特點，客觀上存在項目審批責任主體不明確的問題。部委之間職能界限劃分不清晰，也難免導致部門設置重復、立法資源浪費甚至法律法規存在沖突的情形。應建立統一的PPP項目組織管理中心，解決PPP 項目多頭管理的弊端。地方政府負責提供PPP項目論證中的物有所值報告， PPP 項目管理中心負責對財政財務報告進行財政承受能力論證和審批，這也有助于解決目前 PPP 項目申請者與財政承受能力論證者身份重合的問題。

加強財政承受能力論證的審核力度。從審核范圍看，所有的PPP項目都應進行財政承受能力論證的審核。在PPP模式的三種回報模式中，使用者付費或使用者付費加可行性缺口補助的項目，地方政府也是要出資的，因此也應納入財政承受論證的審核范圍。從審核主體看，要引入第三方咨詢機構對財政承受能力報告進行評審，并通過責任倒查機制提高咨詢單位論證報告的質量。此外，如果第三方評審機構評審通過的報告出現重大偏差，也應加強對第三方評審機構的追責。

（作者單位：遼寧省委黨校經濟學教研部）

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