PPP項目的實施

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編者按：亞洲開發銀行《公私合作（PPP）手冊》是國際上關于PPP的最早、最重要的著作之一，其概述了基礎設施發展中的角色、設計、架構和PPP執行等內容，有助于解決PPP各類問題，如政策考量和具體實施問題等。本報特摘錄了其中的部分內容，與業界人士共同學習探討。

PPP項目的實施

本章討論與PPP項目實施相關的一些關鍵活動。討論的重點為一攬子投標、合同、采購評審和采購過程、定標和談判。

收集潛在投標方的意見反饋

一旦PPP項目結構已設計完成，且籌備工作正在進行中，交易管理者應到位，負責確保整個過程平穩、透明、及時。在交易階段，還有必要與潛在競標人就交易設計的具體細節進行更正式的溝通。在溝通過程中，政府應防范競標人為自身利益對PPP設計和流程進行潛在操縱。同樣，在招標過程中，這種磋商也不應使競標人享有任何優勢，如附加信息。所有討論都必須避免偏向任何一家特定的競標人，而應與行業利益相關者進行廣泛溝通。在與潛在競標人的互動中，政府可咨詢PPP項目顧問。

與潛在競標人的互動有兩個具體的時間節點：

競標會議。在競標會議上，政府方介紹項目概要，競標人應邀提出自己的意見和問題。然而，在競爭對手集中的正式場合，一些競標人可能會隱瞞所關注的問題，不愿意分享好的觀點，也可能與其他競標人串通，以推動特定的調整。

招標文件協商。競標人可能會應邀單獨就招標文件草案（包括合同草案）發表意見。這種方法可使政府了解各個競標人所關切的問題。政府應向各競標人發送對所有問題的全部答復，從而避免競標人形成任何偏袒的印象。

競標人期望明確了解時間線、活動的順序、決策點及決策人。此類信息應以書面形式提供給競標人，并應定期檢視和確認。這樣的澄清是必要的，可增強競標人對投標過程透明度和可靠性的信心。

公告和資格預審

此環節需要編制一攬子投標文件、合同、營銷文件，以及與公眾和潛在競標人進行溝通的規程。實際采購過程的起點為進行公告和競標人資格預審。

在此過程中，正式通知將在本地和國際范圍內的印刷和電子媒體上發布，告知公眾有機會參與該項目。公告內容取決于適用的采購規則。各公司應邀領取資格預審文件，并尋求獲得進一步信息。

建立資料室是信息傳播的一個重要方面。通過資格預審的競標人應邀使用資料室中關于PPP項目的所有信息，潛在競標人可獲取這些信息。信息應根據主題歸類，盡可能詳細并平等地提供給競標人。在信息查詢過程中，資料室將配備一名服務人員，競標人必須簽名，并遵守資料室規定。建立一個完善的資料室要耗費大量時間和精力，對此應有充分估計。雖然不能完全保證資料室中數據的準確性和完整性，這個過程的組織者和政府仍需確保數據不是虛假的、不具誤導性。競標人通常對數據的真實性會有一定疑問，但如果數據量很小，他們將質疑整個過程的嚴肅性。

資格預審確保投標者具有不低于規定水平的專業和資金實力，使政府不必在后續環節更加嚴格地排除不符合要求的投標者。同時，該措施也鼓勵投標者與實力相當的對手一起競標。

資格預審文件通常包括項目信息（如一個信息備忘錄），介紹項目主要特征和運營環境；預期的投標流程及評標標準說明書；潛在投標者展示其項目可持續性的文件。

潛在投標者應提交如下信息：投標實體的法律地位；可比項目的相關經驗（包括項目規模、所在區域及專門技能）；投標者財務（或資源）狀況；投標者融資能力；投標者計劃用于投標項目的員工與資源。

資格預審宜采用事先確定的評價矩陣。評價矩陣應設定評分標準、分值及各指標的權重。評價矩陣還包含特殊的評分標準，如對候選項目服務低收入客戶的能力的評價，或在需要時優先選擇本地投標者。設定評分標準時，應客觀看待潛在投標者。應設定足夠高的門檻，以淘汰不負責任和不合格的投標者，同時也應確保足夠大的投標者規模，以促進有效競爭。經過資格預審后，只有少數受邀投標者會進入候選名單。通常，三到五個公司既易于操作，又具有足夠的競爭性。

定義采購流程

此環節需要就采購和評標流程作出初步決策。影響采購方法選擇的因素包括政府預算、產能、對創新的態度、高投入的需要、腐敗程度及PPP項目的目標。根據競爭程度劃分，采購方法有三種：非應標建議書或直接談判（獨家采購）、競爭性談判、競爭性投標。

關于非應標建議書或直接談判方法，政府在處理非應標報價時有三個選擇：直接同供貨商談判、買下項目概念并與投標者一同競標、以給予創新報價的提出者事先確定的有利條件（積分體系）公開競標。

獨家采購能夠節省政府的時間和資金，并提醒政府注意難以發現的公私合作機會。但這種采購方式缺乏透明度，易滋生腐敗，也不具備競爭性投標的成本優勢。政府應確信其談判技巧及信息能夠確保獨家采購是有利的，還應出臺法律法規確保能夠簽訂基于直接談判的采購合同。但這種合同的公平性可能會在日后受到質疑，如來自未能贏得投標的投標者或反對派的質疑。這種情況下，直接談判是有政治風險的。以菲律賓政府解決非應標建議書問題的策略為例，可窺一斑。

根據菲律賓BOT法，中央和地方政府有權基于協商接受關于BOT項目的直接報價，但應符合如下條件：項目涉及新概念或新技術，且未被列入政府優先項目目錄；無需政府直接擔保、補貼或入股；項目要進行價格測試或接受來自競爭者的“瑞士挑戰”。

價格測試的步驟為：首先，發起項目的機構必須征求與已收到的非應標報價可比的報價，征集報價的信息必須在公開發行的報紙上連續刊登至少三周。刊登的征集信息必須告知潛在投標者獲得投標文件的地點；但初始報價中的自有信息因保密需要，可不在投標文件中披露。其次，競爭者可在60天內提交競爭性報價，政府如果收到更低報價，初始報價者可在30天內作出調整并贏得合同；否則，低價投標者中標。這種競標方式曾多次使用，如一家新西蘭開發商曾向國家電力公司提交恢復并維護一座350兆瓦水電站的報價，試圖與一家阿根廷公司的非應標報價競爭。

競爭性談判則需邀請一組投標者參與結構化談判。這種談判比完全競爭過程迅速，不僅成本較低，還能得到很好的報價。但篩選投標者的流程并不透明，也可能無法選出最好的投標者。同時，腐敗風險也會上升。費時的采購流程可視作私營部門的機會成本，決策時需考量透明的程度與價值。

關于競爭性投標，多數政府都制定了針對采購私營部門商品與服務的競爭性投標法規。此外，多數國際貸款機構和援助組織也將競爭性投標作為相關貸款及技術援助的條件。這些政府、機構或組織希望借助競爭保證投標過程的透明，避免腐敗，并提供一個能夠根據既定標準選出最優報價的機制。當然，競爭的優勢要在利益足以吸引多個投標者時才能夠顯現出來，流拍則會使政府陷于尷尬境地，因而認真充足的準備工作就十分必要。

典型的競爭性投標流程包括以下步驟：公開發布投標通知；聯系潛在投標者并向其發出邀請，包括路演、投標前會議、投標文件咨詢等；預選；篩選投標者或資格預審；投標，包括確定選標與評標流程、發布投標文件與合同草稿、與投標者的互動、評標與選擇、談判與簽訂合同；過渡，包括過渡或交接策略、員工權利與支付。

競爭性投標既可在一個階段完成，也可在兩個階段完成。在單階段流程中，技術標和商務標可按要求同時提交；在雙階段流程中，首先提交技術標及相關評論，而后將修改后的技術標連同商務標一起提交。

定義評標流程

1.初步入圍結果

評標流程與標準應透明，并通過提供盡可能多的流程信息和制定明確保證各方平等地位的步驟來實現這一目標。但招標過程也要做好保密工作，以確保參與方的合法商業利益不受損害。

評標一般分為技術評標與商務評標兩種。投標文件中的項目目標、設計和信息應與評標標準一致。

首先要明確技術評標是按“通過-未通過”（將商務評標作為決定性標準）操作，還是按事先確定的權重對技術信息和商務信息進行評價。若采取權重制，應考慮如何確定權重；若采取“通過—未通過”的評標方式，應考慮如何確定合格的最低技術評標分數。

技術和商務資料要分別提交，以保證對每種資料進行認真評價。

技術信息以四種方式呈現。第一種為：技術資料中包含法律證明和投標保函。這些信息經確認后，參照商務資料將合同授予報價最低的投標者。第二種為：技術資料中包含用于替代資格預審的技術與商務信息。參照候選投標者的商務資料將合同授予報價最低者。第三種為：技術資料中包含技術建議，按“通過—未通過”的方式評標。參照“通過”的投標者的商務資料將合同授予報價最低者。第四種為：技術資料中包含技術建議。打分后，將合同授予技術評標與商務評標加權得分最高的投標者。

同樣，商務資料也以四種方式呈現。第一種為：根據股份或售出資產的價格投標。第二種為：按預付款與未來特許權費用相結合的方式投標。第三種為：根據將來資費收入投標。第四種為：根據服務費（有無激勵成分）的投標。

2.技術和商務評估

評標標準應在投標數據表上提前說明。技術評標要考慮的因素有：工作計劃的質量，包括擬提供的服務、方法與路徑、符合業績標準和優化激勵補償、創新與提高、培訓等；員工規劃的質量，包括員工規劃的細節、反映員工規劃中規定服務的適當經驗、主要員工簡歷中顯示的專業資格和經驗。

商務評標則主要基于投標價格信息（貨幣、數量與修改或意見）、對計算錯誤、暫定金額信息的更正、修改后的報價、將報價換算成單一貨幣表示，以及采用權重制評標方法時對投標計分的公式。

一攬子投標

根據合同類型和具體需求，一攬子投標文件既可包括大量材料，也可是一個簡潔的文件。一般而言，一攬子投標包應具備以下基本材料：

投標邀請。大多為一份一到兩頁的文件，概述了項目機會、投標截止日期及投標者獲取完整招標資料包的方式。投標邀請通常會刊登在國家或國際刊物上，其復印件是一攬子投標文件的一部分。

投標者指引。用于向投標者闡明項目機會、投標文件內容、準備工作，及投標、開標與評標、投標者大會（或投標前大會）和合同授予等事項。

投標數據表。該文件拓展了投標者指引中的信息，指出了投標者應注意的特殊環境或條件。文件同時涵蓋投標者需要了解的細節，如提交標書的地點、要求作出的說明、協商對象、要提交投標文件的份數、認證或授權書、投標保證金金額和評標標準等信息。

合同草稿。招標資料包中有一份為投標者準備的合同草稿，以備投標資者評估或提出修改意見。這一安排能夠確保投標者在合同授予之前就同意合同格式，從而節省了合同談判的時間。

表格和流程樣本。包括各種標準格式，但不限于投標形式和價格表、投標保證金文件、合同協議格式、履約保證文件和銀行擔保文件。

除以上內容及項目捐贈者的要求外，招標資料包還應載明關于投標者資格和利用捐贈資金采購的信息。

合同

無論合同選擇何種格式，都應具備以下要素：簽約方；合同內容解釋，界定重要條款，并為合同條款的解釋提供指引；協議的范圍、屬地管轄權和期限；合同的目標；合同訂立、完成、修改及終止的條件；承包商的權利與義務；政府的權利與義務；履約保證金規定，保證金用于防止交付的工程和（或）服務不達標；保險規定；政府擔保；私營部門擔保；法律規定變更的后果；服務質量，績效、維護目標與日程；監管部門的認證與其職權；承包商和政府在資本支出方面的職責；承包商報酬的支付形式，是固定費用、固定費用加激勵還是其他形式；主要風險如何分配和管理；承包商在經過或進入公共和私人財產時的權利與義務；關于匯報的規定；測量、監控與施工的步驟；協調投資規劃的步驟；環境責任；解決爭議的步驟；界定建設或運營過程是否出現延遲的條款；構成不可抗力的條件與處理辦法；PPP合同中任何一方希望實質性更改合同條款時應遵循的步驟；賠償條款；合同各方對引入項目或項目自身創造的知識產權的權利，包括為保護第三方（如信息技術軟件生產商）的知識產權而采取的措施；利益沖突和解決機制；關于合同各方終止合合同的條款，及各方解除合同后各方應承擔的后果；關于政府或金融機構介入合同以根據PPP合同保護自身權利的規定；私人合作伙伴所有權或關鍵人事變更的后果；PPP合同各方的互動機制；關于合同各方遵守項目涉及法律法規的規定，包括環境法、區域與規劃法及其他法律法規；關于公共部門員工受雇于私營部門承包商的規定，包括對因運營原因而終止與公共雇員間的勞動合同或裁員的限制；立約的先決條件，描述合同生效前各方應履行的先決責任等。

上述內容并不包括合約中的所有條款。合同的最終內容取決于項目范圍、當地法律規定與慣例以及法律顧問的建議。

談判與合同生效

理想情況下，在投標過程中就應對遇到的眾多問題進行分類。然而，合同雙方可能都將遇到的問題留待最終談判解決。政府的談判經驗往往不及承包商，適當的專業建議、清晰的談判策略及后備方案（轉而與第二投標人談判）對政府而言就極為重要。

政府應委派重要人員參加談判，并詳細記錄談判涉及的問題。談判之前留足準備時間，且多回合的談判可能是必要的。談判不應再次涉及此前已解決的問題，也不能偏離原始報價，進而損害投標流程的公正性。

談判的一個主要問題是先決條件，即為使合同生效雙方必須共同滿足的條件。過渡時間表和流程也應列入談判議程。

（本文系亞洲開發銀行《公私合作（PPP）手冊》第七章，有刪節。來源：財政部PPP中心）

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