PPP項(xiàng)目的實(shí)施

【關(guān)注·亞行PPP手冊】

編者按：亞洲開發(fā)銀行《公私合作（PPP）手冊》是國際上關(guān)于PPP的最早、最重要的著作之一，其概述了基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展中的角色、設(shè)計(jì)、架構(gòu)和PPP執(zhí)行等內(nèi)容，有助于解決PPP各類問題，如政策考量和具體實(shí)施問題等。本報(bào)特摘錄了其中的部分內(nèi)容，與業(yè)界人士共同學(xué)習(xí)探討。

PPP項(xiàng)目的實(shí)施

本章討論與PPP項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)的一些關(guān)鍵活動。討論的重點(diǎn)為一攬子投標(biāo)、合同、采購評審和采購過程、定標(biāo)和談判。

收集潛在投標(biāo)方的意見反饋

一旦PPP項(xiàng)目結(jié)構(gòu)已設(shè)計(jì)完成，且籌備工作正在進(jìn)行中，交易管理者應(yīng)到位，負(fù)責(zé)確保整個過程平穩(wěn)、透明、及時。在交易階段，還有必要與潛在競標(biāo)人就交易設(shè)計(jì)的具體細(xì)節(jié)進(jìn)行更正式的溝通。在溝通過程中，政府應(yīng)防范競標(biāo)人為自身利益對PPP設(shè)計(jì)和流程進(jìn)行潛在操縱。同樣，在招標(biāo)過程中，這種磋商也不應(yīng)使競標(biāo)人享有任何優(yōu)勢，如附加信息。所有討論都必須避免偏向任何一家特定的競標(biāo)人，而應(yīng)與行業(yè)利益相關(guān)者進(jìn)行廣泛溝通。在與潛在競標(biāo)人的互動中，政府可咨詢PPP項(xiàng)目顧問。

與潛在競標(biāo)人的互動有兩個具體的時間節(jié)點(diǎn)：

競標(biāo)會議。在競標(biāo)會議上，政府方介紹項(xiàng)目概要，競標(biāo)人應(yīng)邀提出自己的意見和問題。然而，在競爭對手集中的正式場合，一些競標(biāo)人可能會隱瞞所關(guān)注的問題，不愿意分享好的觀點(diǎn)，也可能與其他競標(biāo)人串通，以推動特定的調(diào)整。

招標(biāo)文件協(xié)商。競標(biāo)人可能會應(yīng)邀單獨(dú)就招標(biāo)文件草案（包括合同草案）發(fā)表意見。這種方法可使政府了解各個競標(biāo)人所關(guān)切的問題。政府應(yīng)向各競標(biāo)人發(fā)送對所有問題的全部答復(fù)，從而避免競標(biāo)人形成任何偏袒的印象。

競標(biāo)人期望明確了解時間線、活動的順序、決策點(diǎn)及決策人。此類信息應(yīng)以書面形式提供給競標(biāo)人，并應(yīng)定期檢視和確認(rèn)。這樣的澄清是必要的，可增強(qiáng)競標(biāo)人對投標(biāo)過程透明度和可靠性的信心。

公告和資格預(yù)審

此環(huán)節(jié)需要編制一攬子投標(biāo)文件、合同、營銷文件，以及與公眾和潛在競標(biāo)人進(jìn)行溝通的規(guī)程。實(shí)際采購過程的起點(diǎn)為進(jìn)行公告和競標(biāo)人資格預(yù)審。

在此過程中，正式通知將在本地和國際范圍內(nèi)的印刷和電子媒體上發(fā)布，告知公眾有機(jī)會參與該項(xiàng)目。公告內(nèi)容取決于適用的采購規(guī)則。各公司應(yīng)邀領(lǐng)取資格預(yù)審文件，并尋求獲得進(jìn)一步信息。

建立資料室是信息傳播的一個重要方面。通過資格預(yù)審的競標(biāo)人應(yīng)邀使用資料室中關(guān)于PPP項(xiàng)目的所有信息，潛在競標(biāo)人可獲取這些信息。信息應(yīng)根據(jù)主題歸類，盡可能詳細(xì)并平等地提供給競標(biāo)人。在信息查詢過程中，資料室將配備一名服務(wù)人員，競標(biāo)人必須簽名，并遵守資料室規(guī)定。建立一個完善的資料室要耗費(fèi)大量時間和精力，對此應(yīng)有充分估計(jì)。雖然不能完全保證資料室中數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和完整性，這個過程的組織者和政府仍需確保數(shù)據(jù)不是虛假的、不具誤導(dǎo)性。競標(biāo)人通常對數(shù)據(jù)的真實(shí)性會有一定疑問，但如果數(shù)據(jù)量很小，他們將質(zhì)疑整個過程的嚴(yán)肅性。

資格預(yù)審確保投標(biāo)者具有不低于規(guī)定水平的專業(yè)和資金實(shí)力，使政府不必在后續(xù)環(huán)節(jié)更加嚴(yán)格地排除不符合要求的投標(biāo)者。同時，該措施也鼓勵投標(biāo)者與實(shí)力相當(dāng)?shù)膶κ忠黄鸶倶?biāo)。

資格預(yù)審文件通常包括項(xiàng)目信息（如一個信息備忘錄），介紹項(xiàng)目主要特征和運(yùn)營環(huán)境；預(yù)期的投標(biāo)流程及評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)說明書；潛在投標(biāo)者展示其項(xiàng)目可持續(xù)性的文件。

潛在投標(biāo)者應(yīng)提交如下信息：投標(biāo)實(shí)體的法律地位；可比項(xiàng)目的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)（包括項(xiàng)目規(guī)模、所在區(qū)域及專門技能）；投標(biāo)者財(cái)務(wù)（或資源）狀況；投標(biāo)者融資能力；投標(biāo)者計(jì)劃用于投標(biāo)項(xiàng)目的員工與資源。

資格預(yù)審宜采用事先確定的評價矩陣。評價矩陣應(yīng)設(shè)定評分標(biāo)準(zhǔn)、分值及各指標(biāo)的權(quán)重。評價矩陣還包含特殊的評分標(biāo)準(zhǔn)，如對候選項(xiàng)目服務(wù)低收入客戶的能力的評價，或在需要時優(yōu)先選擇本地投標(biāo)者。設(shè)定評分標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)客觀看待潛在投標(biāo)者。應(yīng)設(shè)定足夠高的門檻，以淘汰不負(fù)責(zé)任和不合格的投標(biāo)者，同時也應(yīng)確保足夠大的投標(biāo)者規(guī)模，以促進(jìn)有效競爭。經(jīng)過資格預(yù)審后，只有少數(shù)受邀投標(biāo)者會進(jìn)入候選名單。通常，三到五個公司既易于操作，又具有足夠的競爭性。

定義采購流程

此環(huán)節(jié)需要就采購和評標(biāo)流程作出初步?jīng)Q策。影響采購方法選擇的因素包括政府預(yù)算、產(chǎn)能、對創(chuàng)新的態(tài)度、高投入的需要、腐敗程度及PPP項(xiàng)目的目標(biāo)。根據(jù)競爭程度劃分，采購方法有三種：非應(yīng)標(biāo)建議書或直接談判（獨(dú)家采購）、競爭性談判、競爭性投標(biāo)。

關(guān)于非應(yīng)標(biāo)建議書或直接談判方法，政府在處理非應(yīng)標(biāo)報(bào)價時有三個選擇：直接同供貨商談判、買下項(xiàng)目概念并與投標(biāo)者一同競標(biāo)、以給予創(chuàng)新報(bào)價的提出者事先確定的有利條件（積分體系）公開競標(biāo)。

獨(dú)家采購能夠節(jié)省政府的時間和資金，并提醒政府注意難以發(fā)現(xiàn)的公私合作機(jī)會。但這種采購方式缺乏透明度，易滋生腐敗，也不具備競爭性投標(biāo)的成本優(yōu)勢。政府應(yīng)確信其談判技巧及信息能夠確保獨(dú)家采購是有利的，還應(yīng)出臺法律法規(guī)確保能夠簽訂基于直接談判的采購合同。但這種合同的公平性可能會在日后受到質(zhì)疑，如來自未能贏得投標(biāo)的投標(biāo)者或反對派的質(zhì)疑。這種情況下，直接談判是有政治風(fēng)險的。以菲律賓政府解決非應(yīng)標(biāo)建議書問題的策略為例，可窺一斑。

根據(jù)菲律賓BOT法，中央和地方政府有權(quán)基于協(xié)商接受關(guān)于BOT項(xiàng)目的直接報(bào)價，但應(yīng)符合如下條件：項(xiàng)目涉及新概念或新技術(shù)，且未被列入政府優(yōu)先項(xiàng)目目錄；無需政府直接擔(dān)保、補(bǔ)貼或入股；項(xiàng)目要進(jìn)行價格測試或接受來自競爭者的“瑞士挑戰(zhàn)”。

價格測試的步驟為：首先，發(fā)起項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)必須征求與已收到的非應(yīng)標(biāo)報(bào)價可比的報(bào)價，征集報(bào)價的信息必須在公開發(fā)行的報(bào)紙上連續(xù)刊登至少三周。刊登的征集信息必須告知潛在投標(biāo)者獲得投標(biāo)文件的地點(diǎn)；但初始報(bào)價中的自有信息因保密需要，可不在投標(biāo)文件中披露。其次，競爭者可在60天內(nèi)提交競爭性報(bào)價，政府如果收到更低報(bào)價，初始報(bào)價者可在30天內(nèi)作出調(diào)整并贏得合同；否則，低價投標(biāo)者中標(biāo)。這種競標(biāo)方式曾多次使用，如一家新西蘭開發(fā)商曾向國家電力公司提交恢復(fù)并維護(hù)一座350兆瓦水電站的報(bào)價，試圖與一家阿根廷公司的非應(yīng)標(biāo)報(bào)價競爭。

競爭性談判則需邀請一組投標(biāo)者參與結(jié)構(gòu)化談判。這種談判比完全競爭過程迅速，不僅成本較低，還能得到很好的報(bào)價。但篩選投標(biāo)者的流程并不透明，也可能無法選出最好的投標(biāo)者。同時，腐敗風(fēng)險也會上升。費(fèi)時的采購流程可視作私營部門的機(jī)會成本，決策時需考量透明的程度與價值。

關(guān)于競爭性投標(biāo)，多數(shù)政府都制定了針對采購私營部門商品與服務(wù)的競爭性投標(biāo)法規(guī)。此外，多數(shù)國際貸款機(jī)構(gòu)和援助組織也將競爭性投標(biāo)作為相關(guān)貸款及技術(shù)援助的條件。這些政府、機(jī)構(gòu)或組織希望借助競爭保證投標(biāo)過程的透明，避免腐敗，并提供一個能夠根據(jù)既定標(biāo)準(zhǔn)選出最優(yōu)報(bào)價的機(jī)制。當(dāng)然，競爭的優(yōu)勢要在利益足以吸引多個投標(biāo)者時才能夠顯現(xiàn)出來，流拍則會使政府陷于尷尬境地，因而認(rèn)真充足的準(zhǔn)備工作就十分必要。

典型的競爭性投標(biāo)流程包括以下步驟：公開發(fā)布投標(biāo)通知；聯(lián)系潛在投標(biāo)者并向其發(fā)出邀請，包括路演、投標(biāo)前會議、投標(biāo)文件咨詢等；預(yù)選；篩選投標(biāo)者或資格預(yù)審；投標(biāo)，包括確定選標(biāo)與評標(biāo)流程、發(fā)布投標(biāo)文件與合同草稿、與投標(biāo)者的互動、評標(biāo)與選擇、談判與簽訂合同；過渡，包括過渡或交接策略、員工權(quán)利與支付。

競爭性投標(biāo)既可在一個階段完成，也可在兩個階段完成。在單階段流程中，技術(shù)標(biāo)和商務(wù)標(biāo)可按要求同時提交；在雙階段流程中，首先提交技術(shù)標(biāo)及相關(guān)評論，而后將修改后的技術(shù)標(biāo)連同商務(wù)標(biāo)一起提交。

定義評標(biāo)流程

1.初步入圍結(jié)果

評標(biāo)流程與標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)透明，并通過提供盡可能多的流程信息和制定明確保證各方平等地位的步驟來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。但招標(biāo)過程也要做好保密工作，以確保參與方的合法商業(yè)利益不受損害。

評標(biāo)一般分為技術(shù)評標(biāo)與商務(wù)評標(biāo)兩種。投標(biāo)文件中的項(xiàng)目目標(biāo)、設(shè)計(jì)和信息應(yīng)與評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)一致。

首先要明確技術(shù)評標(biāo)是按“通過-未通過”（將商務(wù)評標(biāo)作為決定性標(biāo)準(zhǔn)）操作，還是按事先確定的權(quán)重對技術(shù)信息和商務(wù)信息進(jìn)行評價。若采取權(quán)重制，應(yīng)考慮如何確定權(quán)重；若采取“通過—未通過”的評標(biāo)方式，應(yīng)考慮如何確定合格的最低技術(shù)評標(biāo)分?jǐn)?shù)。

技術(shù)和商務(wù)資料要分別提交，以保證對每種資料進(jìn)行認(rèn)真評價。

技術(shù)信息以四種方式呈現(xiàn)。第一種為：技術(shù)資料中包含法律證明和投標(biāo)保函。這些信息經(jīng)確認(rèn)后，參照商務(wù)資料將合同授予報(bào)價最低的投標(biāo)者。第二種為：技術(shù)資料中包含用于替代資格預(yù)審的技術(shù)與商務(wù)信息。參照候選投標(biāo)者的商務(wù)資料將合同授予報(bào)價最低者。第三種為：技術(shù)資料中包含技術(shù)建議，按“通過—未通過”的方式評標(biāo)。參照“通過”的投標(biāo)者的商務(wù)資料將合同授予報(bào)價最低者。第四種為：技術(shù)資料中包含技術(shù)建議。打分后，將合同授予技術(shù)評標(biāo)與商務(wù)評標(biāo)加權(quán)得分最高的投標(biāo)者。

同樣，商務(wù)資料也以四種方式呈現(xiàn)。第一種為：根據(jù)股份或售出資產(chǎn)的價格投標(biāo)。第二種為：按預(yù)付款與未來特許權(quán)費(fèi)用相結(jié)合的方式投標(biāo)。第三種為：根據(jù)將來資費(fèi)收入投標(biāo)。第四種為：根據(jù)服務(wù)費(fèi)（有無激勵成分）的投標(biāo)。

2.技術(shù)和商務(wù)評估

評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在投標(biāo)數(shù)據(jù)表上提前說明。技術(shù)評標(biāo)要考慮的因素有：工作計(jì)劃的質(zhì)量，包括擬提供的服務(wù)、方法與路徑、符合業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)化激勵補(bǔ)償、創(chuàng)新與提高、培訓(xùn)等；員工規(guī)劃的質(zhì)量，包括員工規(guī)劃的細(xì)節(jié)、反映員工規(guī)劃中規(guī)定服務(wù)的適當(dāng)經(jīng)驗(yàn)、主要員工簡歷中顯示的專業(yè)資格和經(jīng)驗(yàn)。

商務(wù)評標(biāo)則主要基于投標(biāo)價格信息（貨幣、數(shù)量與修改或意見）、對計(jì)算錯誤、暫定金額信息的更正、修改后的報(bào)價、將報(bào)價換算成單一貨幣表示，以及采用權(quán)重制評標(biāo)方法時對投標(biāo)計(jì)分的公式。

一攬子投標(biāo)

根據(jù)合同類型和具體需求，一攬子投標(biāo)文件既可包括大量材料，也可是一個簡潔的文件。一般而言，一攬子投標(biāo)包應(yīng)具備以下基本材料：

投標(biāo)邀請。大多為一份一到兩頁的文件，概述了項(xiàng)目機(jī)會、投標(biāo)截止日期及投標(biāo)者獲取完整招標(biāo)資料包的方式。投標(biāo)邀請通常會刊登在國家或國際刊物上，其復(fù)印件是一攬子投標(biāo)文件的一部分。

投標(biāo)者指引。用于向投標(biāo)者闡明項(xiàng)目機(jī)會、投標(biāo)文件內(nèi)容、準(zhǔn)備工作，及投標(biāo)、開標(biāo)與評標(biāo)、投標(biāo)者大會（或投標(biāo)前大會）和合同授予等事項(xiàng)。

投標(biāo)數(shù)據(jù)表。該文件拓展了投標(biāo)者指引中的信息，指出了投標(biāo)者應(yīng)注意的特殊環(huán)境或條件。文件同時涵蓋投標(biāo)者需要了解的細(xì)節(jié)，如提交標(biāo)書的地點(diǎn)、要求作出的說明、協(xié)商對象、要提交投標(biāo)文件的份數(shù)、認(rèn)證或授權(quán)書、投標(biāo)保證金金額和評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等信息。

合同草稿。招標(biāo)資料包中有一份為投標(biāo)者準(zhǔn)備的合同草稿，以備投標(biāo)資者評估或提出修改意見。這一安排能夠確保投標(biāo)者在合同授予之前就同意合同格式，從而節(jié)省了合同談判的時間。

表格和流程樣本。包括各種標(biāo)準(zhǔn)格式，但不限于投標(biāo)形式和價格表、投標(biāo)保證金文件、合同協(xié)議格式、履約保證文件和銀行擔(dān)保文件。

除以上內(nèi)容及項(xiàng)目捐贈者的要求外，招標(biāo)資料包還應(yīng)載明關(guān)于投標(biāo)者資格和利用捐贈資金采購的信息。

合同

無論合同選擇何種格式，都應(yīng)具備以下要素：簽約方；合同內(nèi)容解釋，界定重要條款，并為合同條款的解釋提供指引；協(xié)議的范圍、屬地管轄權(quán)和期限；合同的目標(biāo)；合同訂立、完成、修改及終止的條件；承包商的權(quán)利與義務(wù)；政府的權(quán)利與義務(wù)；履約保證金規(guī)定，保證金用于防止交付的工程和（或）服務(wù)不達(dá)標(biāo)；保險規(guī)定；政府擔(dān)保；私營部門擔(dān)保；法律規(guī)定變更的后果；服務(wù)質(zhì)量，績效、維護(hù)目標(biāo)與日程；監(jiān)管部門的認(rèn)證與其職權(quán)；承包商和政府在資本支出方面的職責(zé)；承包商報(bào)酬的支付形式，是固定費(fèi)用、固定費(fèi)用加激勵還是其他形式；主要風(fēng)險如何分配和管理；承包商在經(jīng)過或進(jìn)入公共和私人財(cái)產(chǎn)時的權(quán)利與義務(wù)；關(guān)于匯報(bào)的規(guī)定；測量、監(jiān)控與施工的步驟；協(xié)調(diào)投資規(guī)劃的步驟；環(huán)境責(zé)任；解決爭議的步驟；界定建設(shè)或運(yùn)營過程是否出現(xiàn)延遲的條款；構(gòu)成不可抗力的條件與處理辦法；PPP合同中任何一方希望實(shí)質(zhì)性更改合同條款時應(yīng)遵循的步驟；賠償條款；合同各方對引入項(xiàng)目或項(xiàng)目自身創(chuàng)造的知識產(chǎn)權(quán)的權(quán)利，包括為保護(hù)第三方（如信息技術(shù)軟件生產(chǎn)商）的知識產(chǎn)權(quán)而采取的措施；利益沖突和解決機(jī)制；關(guān)于合同各方終止合合同的條款，及各方解除合同后各方應(yīng)承擔(dān)的后果；關(guān)于政府或金融機(jī)構(gòu)介入合同以根據(jù)PPP合同保護(hù)自身權(quán)利的規(guī)定；私人合作伙伴所有權(quán)或關(guān)鍵人事變更的后果；PPP合同各方的互動機(jī)制；關(guān)于合同各方遵守項(xiàng)目涉及法律法規(guī)的規(guī)定，包括環(huán)境法、區(qū)域與規(guī)劃法及其他法律法規(guī)；關(guān)于公共部門員工受雇于私營部門承包商的規(guī)定，包括對因運(yùn)營原因而終止與公共雇員間的勞動合同或裁員的限制；立約的先決條件，描述合同生效前各方應(yīng)履行的先決責(zé)任等。

上述內(nèi)容并不包括合約中的所有條款。合同的最終內(nèi)容取決于項(xiàng)目范圍、當(dāng)?shù)胤梢?guī)定與慣例以及法律顧問的建議。

談判與合同生效

理想情況下，在投標(biāo)過程中就應(yīng)對遇到的眾多問題進(jìn)行分類。然而，合同雙方可能都將遇到的問題留待最終談判解決。政府的談判經(jīng)驗(yàn)往往不及承包商，適當(dāng)?shù)膶I(yè)建議、清晰的談判策略及后備方案（轉(zhuǎn)而與第二投標(biāo)人談判）對政府而言就極為重要。

政府應(yīng)委派重要人員參加談判，并詳細(xì)記錄談判涉及的問題。談判之前留足準(zhǔn)備時間，且多回合的談判可能是必要的。談判不應(yīng)再次涉及此前已解決的問題，也不能偏離原始報(bào)價，進(jìn)而損害投標(biāo)流程的公正性。

談判的一個主要問題是先決條件，即為使合同生效雙方必須共同滿足的條件。過渡時間表和流程也應(yīng)列入談判議程。

（本文系亞洲開發(fā)銀行《公私合作（PPP）手冊》第七章，有刪節(jié)。來源：財(cái)政部PPP中心）

本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請注明來源于中國政府采購報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。