政采投訴處理專業化如何破題

投訴處理工作取證量大、專業性強，激增的投訴案件與財政部門的工作能力不相匹配——

政采投訴處理專業化如何破題

■ 本報記者 戎素梅

“無救濟則無權利”，在政府采購活動中，這句古老的法諺同樣適用。以我國為例，2016年全國政府采購同口徑規模為25731.4億元，增長22.1%。這一龐大的細分市場，吸引了多家供應商角逐。與之相對應，供應商的維權意識也在不斷增強，2016年全國政府采購舉報投訴案件達5011起，分別是2015年、2014年的1.5倍和3倍。

一方面是舉報投訴案件的井噴之勢，另一方面則是財政部門人員力量不足，專業化機制建設滯后、行政訴訟敗訴風險不斷加大的困窘現狀。基于此，2017年全國政府采購工作會議明確提出“加強投訴處理專業化機制建設”的目標任務。如何實現這一目標任務，如何在防范自身法律風險、內控風險的同時，更好地維護供應商的合法權益，值得各地財政部門深思。

主動適應94號令下的新要求新挑戰

從《政府采購法》到《政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》），從《政府采購供應商投訴處理辦法》（財政部第20號令，以下簡稱20號令）到《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部第94號令，以下簡稱94號令），我國政府采購供應商權利救濟制度不斷完善，投訴處理工作質量不斷提升，政府采購的公正性、嚴肅性得到有力彰顯。

《政府采購法》《條例》提出了投訴處理的原則性規定，明確了投訴主體、投訴對象、投訴處理期限、調查取證等基本內容。就實務操作而言，專門規范供應商投訴及財政部門受理、處理投訴行為的部門規章——20號令同樣意義重大。20號令系統、全面地規定了供應商提出投訴的流程及財政部門的受理、處理流程，為供應商依法維權和財政部門依法處理投訴提供了直接的法律依據。其自2004年頒布施行以來，有效防止和糾正了政府采購不當和違法行為，取得了良好效果。為適應現行法規及實際監管的需要，財政部組織力量對20號令進行了修訂，并于2017年年底頒布了94號令，進一步規范質疑和投訴處理行為。關于投訴處理，94號令吸納了“財政部門按預算級次對跨區域聯合采購項目的投訴進行處理”等實踐中行之有效的做法，對供應商提出投訴及財政部門受理、處理投訴的程序性內容作了更加細致的規定。如，要求投訴人的投訴事項不得超出質疑范圍，投訴人需提供必要的證明材料；增加了對投訴函文本內容的要求，規范了質疑函格式；明確了財政部門駁回投訴等相關權責；參照現行法律及司法解釋，對涉外和涉港澳臺證據要求等予以完善。這些內容的補充和細化，使得供應商的投訴更為明確，財政部門受理、處理投訴也更加有的放矢。此外，為確保94號令于2018年3月順利實施，近日，財政部還發布了新的政府采購供應商質疑函和投訴書范本，便于供應商對照執行。

從20號令到94號令，我國政府采購監管救濟措施迎來重大轉變，朝著投訴處理專業化邁出堅實一步。這對各級各地財政部門和供應商提出新的要求。當前，各地已掀起學習貫徹94號令的熱潮，北京等地還將于近期組織94號令培訓，集中學習研討94號令中的重點、難點問題，提升質疑投訴處理業務水平。

力促行政裁決機制標準化規范化

除了熟練掌握政府采購法律法規外，投訴處理專業化的實現，也離不開標準化、規范化的行政裁決制度和內部工作機制。

在2017年全國政府采購工作會議上，財政部副部長劉偉強調，按照黨的十八屆四中全會健全行政裁決制度和建立法律顧問制度的要求，根據現實需要進一步增加投訴處理工作人員和專職律師數量，建立受理、辦理和決策崗位不相容的內控機制，扭轉一些地方財政部門只有“半個人”負責投訴處理的局面和不斷增加的敗訴風險。而參考美國、韓國、日本等國家的經驗，成立政府采購投訴處理專職機構，建立標準化、規范化的投訴處理機制和程序，對化解政府采購糾紛、降低行政風險具有舉足輕重的作用。

知難行易。一套系統、標準的行政裁決制度和內部工作機制該如何建立？在這方面，財政部關于政府采購投訴處理的制度嘗試和制度補充，堪稱最佳范本。

據了解，近年來，財政部初步建立了體系較為完備、內部相互制約、引入專業律師團隊全程協助辦理法律程序工作的行政裁決制度，實行橫向律師協助法律程序工作、縱向專家合議審查處理結果、財政部在此基礎上作出處理決定的工作機制。其中，為強化團隊內部控制，實現“制度管人”，財政部設立了一整套完善的標準化內部工作機制。從收到投訴書、受理投訴、調查投訴事項、匯總證據材料，到組織專家審查委員會會議、形成處理建議、作出相應處理決定，再到形成處罰告知書并通知被處罰人、作出處罰決定或不予處罰告知、送達處理（處罰）決定書，最后到配合相關部門做好行政復議或行政訴訟的答復（答辯）工作，財政部制定了《處內投訴處理業務工作規范》《政府采購專家審查委員會管理辦法》等13項制度，形成了涵蓋受理、調查、專家審查、決定、處罰、送達、行政復議及訴訟應對等政府采購行政裁決方方面面的標準化行政裁決制度和內部工作機制。在此基礎上，財政部還引入專業的律師團隊，全程協助辦理法律程序工作；引入專家合議審查機制，由專家集中審查投訴事項及有關證據材料，形成書面論證意見，為處理決定提供決策依據。投訴處理流程則推行“三隨機兩公開”制度。“三隨機”，即案件受理小組隨機、辦案小組隨機、審查專家隨機；“兩公開”，即工作人員職務信息、工作流程、投訴電話全公開，投訴處理結果公開，接受社會監督。這一整套完善的體制機制，確保了政府采購案件處理的高質高效。

地方實踐也各具特色。如，北京、河北、浙江、廣西等地常年聘請法律顧問團隊，協助處理政府采購投訴案件；天津在投訴處理中引入質證環節，完善審核溝通機制。不過，在專職人員配備、內控機制完善、處理流程優化等方面，各地仍有望持續發力，夯實投訴處理專業化的基石。

統一執法標準提高綜合執法能力

說起來，在政府采購投訴處理中，最讓監管部門“頭疼”的，就是如何準確適用政府采購法律法規、如何判定相關當事人的違法違規行為并出具量刑適宜的處理處罰決定，即處罰依據、處罰尺度和處罰標準問題。實踐中，由于各地監管部門對法律法規理解、處罰尺度把握等方面存在的差異，“同案不同處理”“同錯不同罰”等現象時有發生，給采購人、代理機構、供應商帶來不少困擾。

近年來的全國代理機構大檢查，對監管部門統一執法尺度和執法標準起到了積極的促進作用。政府采購代理機構資格認定行政許可取消后，財政部于2015年首次以全國聯動的方式開展針對代理機構的深度監督檢查，同時強調，針對檢查發現的問題，各級財政部門要進行梳理和歸類，統一違法違規行為的處理口徑和尺度，依據相關法律法規規定作出處理，確保違法違規事實認定準確、處理處罰尺度一致。此后，財政部每年都會開展這一業務“拉練”，至今已連續進行了三年。

實行統一、標準的監督檢查和處理處罰，讓各地監管部門對政府采購違法違規行為有了相對一致的認識，也顯著提升了監管部門工作人員的執法能力——在監督檢查和處理處罰過程中，監管部門工作人員通過實際運用，對政府采購法律法規有了更深刻的理解，由此掌握的執法尺度和執法能力也會反應到日常投訴舉報案件的處理中，推動投訴處理專業化。

為進一步統一規范執法判定標準，促進各級財政部門對同類案件的法規適用統一、處理尺度統一、處理結果一致，財政部還于2017年11月發布了首批政府采購指導性案例。首批發布的10個案例涵蓋貨物、服務和工程等各種采購類型。爭議事項均為實踐中反映的熱點問題，如采購人將國務院明令取消的行業資質作為供應商資格條件，代理機構采購程序違法，評分標準分值設置未與評審因素的量化指標相對應，以及供應商提供虛假材料謀取中標，惡意串通，以非法手段取得證明材料進行投訴等典型問題。處理結果則包括投訴事項成立，駁回投訴，無效投訴事項，責令當事人整改，對供應商、代理機構給予行政處罰等。對基層政府采購監管部門工作人員而言，有了這些指導性案例，在遇到投訴處理同類問題時就可“摸準脈門”“對癥下藥”；對供應商而言，也可從相關案例中學到質疑投訴的“技巧”，了解財政部門處理處罰的標準和尺度，并引以為戒。

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