對我國政府采購促進科技創新的建議

【國管局、國采中心政府采購論文集成果展示⑤】

對我國政府采購促進科技創新的建議

■ 呂漢陽

黨的十九大報告明確指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標。習近平同志在十九大報告中指出，創新是引領發展的第一動力，是建設現代化經濟體系的戰略支撐。

財政部副部長劉偉在2017年12月全國政府采購工作會議上的講話中提出，“政府采購作為國際通行的宏觀調控手段，必須適應建設現代化經濟體系的要求，提高政治站位和工作層次，推動經濟社會持續健康發展。要繼續完善政策手段，積極拓展政策功能目標，健全支持創新和綠色等采購政策，助力供給側結構性改革，貫徹落實新發展理念”“在政策支持重點上，可以從創新、綠色、網絡安全和信息化、保障和改善民生等方面加強。”

政府采購具有公共性、規范性和導向性等特點，是集財政管理、產業政策和對外貿易政策于一體的國家公共管理制度，體現著政府的重要戰略意圖和政策優先方向，是市場經濟條件下政府履行職能的重要宏觀調控工具。發揮政府采購的政策功能，是《政府采購法》賦予政府采購制度的重要任務之一，也是政府采購制度的核心內容。《國家科技中長期發展規劃》（2006-2020）把政府采購作為提高自主創新能力、實現國民經濟增長方式轉變的重要政策手段。自《政府采購法》出臺以來，我國政府采購制度在促進科技創新方面發揮了應有的政策功能。借鑒國際經驗，加快構建功能完備的政府采購促進科技創新的政策體系，能夠更好地服務經濟社會發展，更好地推進政府采購可持續發展。

探索研究政府采購促進科技創新的頂層制度設計

將政府采購促進科技創新政策作為國家戰略，這就要求我們在政策體系構建上，把握和處理好遵循國際慣例與體現中國特色的關系，需要我們從服務國家發展全局的高度，強化頂層制度設計，按照既遵循國際慣例又體現中國特色的要求，探索政府采購政策促進科技創新的可行途徑和有效形式。

要完善政府采購促進科技創新的法律體系和制度體系。政策設計應與WTO政府采購協議（GPA）談判相結合，對目前已出臺的涉及政府采購及外貿的一些法律法規，應做合規性審查、研究，做好應對預案；對目前正在研究、準備出臺的法律，應做合規性分析；對未來計劃要出臺的法律，應做預先安排，為加入GPA后更好地保護我國的利益和安全未雨綢繆。要對政府采購國貨管理、促進科技創新、首購訂購等政策進行統一研究和布局，形成政府采購發揮政策功能的制度體系。

要實現政府采購促進科技創新政策與其他相關政策的協同配合。政府采購政策作為國家宏觀政策體系的一部分，與國家許多經濟社會政策關系緊密。發揮政府采購政策促進科技創新是一項系統工程，需要各方面的政策配合和支持。只有將支持科技創新的政府采購政策與其他政策配合，組合運用稅收優惠、資金支持、發展基金、政府采購、減免收費等政策，構成一個完整的政策體系，才能真正成為科技創新的助推器。財政補貼、稅收減免政策，目的在于激勵創新主體創新的欲望，為創新主體創造良好的外部環境，政府采購政策則致力于對新興產業和高新技術的扶持，它們在科技創新中發揮著不同的重要作用，都是增強國家科技創新能力的保證。此外，政府采購是財政支出改革的一部分，那么，該如何協調政府采購政策與財政政策的關系？目前，國際上普遍將政府采購作為處理國際經濟貿易關系甚至政治關系的重要手段，那么，該如何協調政府采購政策與對外貿易政策的關系？這些都是我們在構建政府采購促進科技創新政策體系時需要研究和把握的重點問題。

各部門要加強協調配合。政府采購政策功能的發揮是一個龐大的系統工程，不單是政府采購部門的分內之事，也涉及各項政策功能的主管部門，覆蓋面較廣。比如，激勵創新就涉及財政、科技、商務、工業信息、發展改革等多個部門，僅靠一家之力，很難收到預期效果。要建立由主要部門牽頭，相關部門協作配合的模式，形成全面銜接、分工合理、有序高效的工作機制，各部門通力合作，推動政府采購政策功能的發揮。

按照開放與保護相平衡的原則維護我國根本利益

充分利用GPA例外條款，逐步開放我國政府采購市場。我國正處于加入GPA的談判階段。加入協議的必然法律結果是，各締約方有義務對其他締約方的企業采取非歧視性待遇和國民待遇。目前的情況是，協議締約方絕大多數是西方發達國家，產業基礎雄厚，企業管理水平高，技術創新能力強勁，具有豐富的國際競爭經驗，在相互開放的政府采購市場上具有明顯的競爭優勢。近年來，我國自主創新能力雖然得到顯著提升，但核心關鍵技術受制于人、產業和企業國際競爭力不強的現狀沒有根本改變。因此，在加入GPA之后，要充分利用WTO規則的例外條款，特別是GPA中關于發展中國家特殊及差別待遇的例外條款，明確我國作為發展中國家的定位，力爭戰略性新興產業及其他重要領域的政府采購不受GPA的約束，逐步和有限度地開放我國政府采購市場。

在符合GPA的前提下堅決維護國家的核心利益。在符合GPA的前提下維護本國利益、保護本國產業是世界各國的通行做法。美國于1933年頒布《購買美國貨法》，明確要求美國聯邦政府在采購中要優先購買美國產品。2009年，為應對國際金融危機，美國又出臺了《復興與再投資法》，提出了比《購買美國貨法》更具有貿易保護主義色彩的措施。為了贏得GPA締約方的支持，美國參議院在《復興與再投資法》通過之前增加了一句話，即“該條款的規定在執行中必須符合美國在國際條約中的義務，即美國政府采購市場需向GPA的締約方開放”。但由于美國簽訂的諸多國際條約中，有許多重要領域是被排除在外的，實質上仍然使得諸多協議成員國與其他的貿易伙伴面臨較高的貿易壁壘。除了美國，簽署GPA的歐盟國家政府采購市場開放度也都是有限的，未完全開放市場的部分政策依據就是保護本國企業利益。我們要借鑒西方發達國家的經驗，在涉及國家核心關鍵利益的問題上堅決不妥協，繼續強化政府采購國貨和科技創新產品的制度政策，保護國內產業和企業的利益。

完善政府采購促進科技創新的工作機制

制度設計再完美，缺乏行之有效的執行，政策作用的發揮也是無源之水。政府采購發揮政策功能沒有固定模式，加分、優先、強制、限制等方法不盡相同，又可組合使用，新項目、新政策功能的發揮也需要方式方法的創新，組織項目中要結合實際案例，分析項目特點，有針對性地創新方式方法，在保障項目質量的前提下，最大限度發揮政策功能。

要積極探索政府采購政策功能的執行機制。通過靈活多變的方式，如預留采購份額、實行首購訂購或其他非公開招標方式等，借助強化供應商資格審查、評標優惠措施、合同強制履行條件等配套手段，以及加強對采購人的教育和審計監督，強化政府采購支持科技創新政策的執行力。第一，可通過資格審查實現。如要求供應商提供證明其產品或其生產過程節能、環保的認證證書；供應商應具有納稅或交納社會保險的良好紀錄；對于自主創新產品供應商，在供應商規模、業績、資格和資信等方面可適當降低要求。第二，可通過技術標準設置實現。如規定供應商所提供的商品只有達到一定的節能環保技術標準才有機會參與政府采購活動。第三，可通過評審辦法中的優惠措施。如在技術標和商務標評審中，對于參與投標的中小企業，按照《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》的規定，給予一定比例的加分優惠。

探索建立政府采購促進科技創新政策的效果評價體系和問責機制。通過加強對政策執行的監督檢查，提高政府采購促進科技創新的執行效果。重新考慮政府采購的績效評價標準。在未考慮激勵科技創新、支持科技成果轉化的政策目標時，通常采用財政資金的節約額和節約率指標來對政府采購活動進行績效評價，評價政府采購資金的使用效益，這與政府采購最初的目標是一致的。但是，在評價政府采購激勵科技創新、支持科技成果轉化的效果時，政府采購扶持科技創新的目標比節約財政資金的目標更為重要，如果過于重視節約資金，便達不到扶持科技創新的目標。此外，科技創新產品的價格通常較一般產品更高。在國家大力倡導科技創新的新環境下，政府采購的公共資金節約目標與科技創新目標在一定程度上是沖突的，不宜繼續把財政資金的節約額和節約率等指標放在重要位置。歐盟采用的“生命周期成本”評審標準，以“最經濟有利標”代替“最低成本標”，為政府采購支持企業科技創新提供了一種權衡政策目標與經濟目標的方法，這比單純給予科技創新產品以價格優惠似乎更有意義。因此，運用“生命周期成本”作為評績效評價標準對政府采購促進科技創新更為科學。

要充分發揮集中采購機構作用。目前政府采購制度模式下，集中采購機構具有人員和業務組織的專業性，是落實各項政策功能的中堅力量，要發揮政府采購促進科技創新的政策功能，還需充分發揮集中采購機構作用。第一，調整集中采購目錄范圍，探索將工程建設、戰略資源儲備采購、涉及國家信息安全、財政專項資金、國債資金等項目納入政府集中采購目錄；第二，進一步強化集中采購機構地位，以落實政策功能為出發點，增加集中采購機構在項目組織中的自由裁量權，在保證公平、公開、公正，維護國家利益的前提下，允許集中采購機構通過制度內創新，在項目組織中通過改進招標文件、評標辦法、采購合同等方法，積極發揮政府采購促進科技創新的政策功能。

（本文摘錄于國管局、國采中心《學習貫徹黨的十九大精神 推進政府采購創新發展論文集》；作者系國資委機械工業經濟管理研究院采購研究中心副主任）

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