“瑞士挑戰制度”助力多國工程項目降本增效

【國際視野】

“瑞士挑戰制度”助力多國工程項目降本增效

■ 本報記者 昝妍

菲律賓總統杜特爾特近期表示，希望取消本國公共工程的招標制度，所有工程項目采用“瑞士挑戰制度”進行招標。為何杜特爾特提出使用“瑞士挑戰制度”進行工程項目的招標？什么是“瑞士挑戰制度”？它有何優勢？

承包商遞交提案第三方進行挑戰

“瑞士挑戰制度”作為公共采購方式之一，是指供應商為獲得政府某個項目的合同，而向政府提交一份書面形式的“非應標提議”方案。其在40年前被瑞士人首先提出并使用，主要用于公共基礎設施項目或服務項目。

“非應標提議方案”通常由與特定行業有關的公司，如開發商、供應商、出資方利用自己的資源來為其想參與的項目制定基本的參數和規格。政府部門收到供應商主動提供的方案后，邀請第三方參與競標。第三方可提出與“非應標提議”方案相匹配的或者更好的競標方案。而原始方案的供應商也可隨后匹配競標者的方案，或對競標方案作出優化。如果原始方案是最好的，那么提出原始方案的供應商便可得到此項目的合同；如果第三方競爭者提出的方案更優，那么競標者獲得該項目合同。

公共基礎設施建設直接影響公共產品和服務的有效供給。有限的財政資金投入與快速增長的公共基礎設施需求間的矛盾逐步加深，降低了公共產品和服務提供的質量和效率。公共采購規則往往過于僵化，且對大規模的基礎設施開發是公式化的。“瑞士挑戰制度”的出現，主要作用于公共部門與私人部門的合作，推動停滯不前或陷入困境的基礎設施和公共事業項目。公共部門如何確定是否采用“瑞士挑戰制度”？大型基礎設施項目無論選擇何種采購方式，都要考慮項目實際情況和國家特定因素。通常來講，由國家、地區或州政府明確定義為需要進行但尚未取得進展或遇到困難的項目，采用的招投標程序基于公私部門合作關系，且公共部門能夠貢獻項目所需資金的10%-50%，就可采用“瑞士挑戰制度”。

提供項目資金 提高采購效率

政府和社會資本基礎設施咨詢基金（PPIAF，世界銀行集團的一個多方信托基金，其主要目標是通過具有較強影響力的合作伙伴關系創造有利環境，促進對基礎設施的私人投資）研究認為，公共部門對“非應標提議”方案的依賴往往是由于這種合作關系首先能夠解決公共部門缺乏項目資金以及缺少相關項目的專業性人才的問題；其次是為了避免漫長的競爭過程，從而更快地開展并實施項目；最后，該方案可用于政府當前計劃之外且需要資助的基礎設施項目，利用私營部門的資源、人才來使項目達到物有所值。

此外，有些國家，如智利、南非的“瑞士挑戰制度”中，公共部門為原始提案支持者報銷其項目概念和項目開發成本，確保項目開發階段有足夠的時間、資金、人力資源。一方面，鼓勵私營部門參與到公共采購項目中；另一方面，鼓勵原始提案者不限于擁有雄厚資金的大型開發商。

PPIAF還指出，“瑞士挑戰制度”除了提高透明度來減少腐敗外，還有助于利益相關方形成對招投標活動的公正看法。在這種采購方式中，公共部門會清楚地列出其接收和評估“非應標提議”方案的要求和程序。對比其他采購方式，其實施起來相對簡單，減少了公共部門等權力機構對項目進行額外分析或決策的程序。

但若項目相對復雜，“瑞士挑戰制度”的優勢可能隨著公共部門強加的評估標準的數量增多而減少。采用的決策標準越多，投入評估的時間越長，決策過程中的主觀性越強。如果采購人事先規定了項目中的某些最低技術標準，最終選擇最低價中標，則可以克服這些限制。雖然在某些國家，第三方挑戰者對“非應標提議”方案的回應有一定的時限要求，這有助于提高公共采購效率，但有些第三方挑戰者認為，由于準備競爭提案的時間相對有限，“非應標提議”方案提議者可能更了解項目情況，會影響自己贏得合同的機會。

不同國家“瑞士挑戰制度”的特點

“瑞士挑戰制度”在瑞士、菲律賓、印度、智利、阿根廷、哥倫比亞、南非、斯里蘭卡和臺灣等國家和地區都被廣泛運用，并取得了不同程度的成功。

過去20年中，菲律賓的一些主要基建工程都采用了這一方式，包括菲律賓國際機場航站樓公司建造的馬尼拉國際機場3號航站樓、生力集團建造的輕軌7號線等。菲律賓現行的政府采購法規定，公共工程或服務進行公開招標，通常由最低價投標人中標。菲律賓總統杜特爾特認為，現有采購制度只會拖慢工程的進度和導致貪腐。他表示，今后，菲律賓所有的工程將采取類似“瑞士挑戰制度”的招標方式。“如果政府要建設一棟大樓、一條高速或者一段鐵路，我會告訴承包商積極遞交提案，讓所有承包商都有機會參與政府項目?！蓖瑫r，他要求獲得項目合同的承包商最多只允許延期一個月，否則剩下的工程將交由其他承包商完成，并狀告未完成項目的原承包商。他還向那些準時完工并且沒有賄賂行為的承包商保證，將在工程完工后15天內結款?！叭绻械墓こ滩捎谩鹗刻魬鹬贫取蟊痊F行制度效果好，我將在適當的時候修改采購法。”杜特爾特稱。

除了菲律賓，印度也是使用“瑞士挑戰制度”比較多的國家。2009年，印度最高法院批準了“瑞士挑戰制度”授予合同的方式。目前，印度卡納塔克邦、安得拉邦、拉賈斯坦邦、中央邦、比哈爾邦、旁遮普邦和古吉拉特邦的各州道路和住房項目均采用“瑞士挑戰制度”進行招投標。2011年印度頒布的“公私伙伴關系規則草案”規定，中央一級的項目只允許在特殊情況下進行“瑞士挑戰”。2017年，印度政府決定使用“瑞士挑戰制度”重新開始23個火車站的修繕項目。

總的來說，使用“瑞士挑戰制度”進行招標的項目，都按照公共部門（通常是政府）、公共項目或公共服務（主要是港口、公路或鐵路）的要求主動提交“非應標提議”方案，一旦“非應標提議”方案被接受，公共部門將在官方平臺發布信息公告，并邀請第三方進行挑戰。但具體挑戰程序略有不同。

有些地區要求“非應標提議”方案提議者遞交投標文件中所要求數額的投標保證金證明函，以確保原始方案供應商在獲得合同后有能力執行該項目。公共部門可自行決定公布哪些原始提案的信息內容，如價格、項目規格。有些地區則規定，如果挑戰者提交的的方案比原方案投標價低，原“非應標提議”方案提議者應在一定期限內匹配新的出價。如，菲律賓的第三方挑戰者有60天的時間準備反提議。但并非所有地區都規定了這一時間期限。如果最初提議者方案中的價格不低于挑戰方，那么，該項目將被授予出價最低的挑戰者。如果最初提議者在規定期限內遞交的最新出價與挑戰者相近，那么，公共部門會將合同授予提案中更有技術價值的一方。

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