PPP項(xiàng)目最終實(shí)施主體應(yīng)為社會(huì)資本

PPP項(xiàng)目最終實(shí)施主體應(yīng)為社會(huì)資本

■ 胡金明

在筆者接觸過的眾多PPP項(xiàng)目中，經(jīng)常遇到聯(lián)合體成員是否必須入股項(xiàng)目公司、聯(lián)合體牽頭方是否必須為項(xiàng)目公司大股東等問題。回答這些問題，有必要厘清PPP項(xiàng)目最終實(shí)施主體是社會(huì)資本還是項(xiàng)目公司。

社會(huì)資本作為項(xiàng)目實(shí)施主體的主要理由

筆者認(rèn)為，社會(huì)資本作為PPP項(xiàng)目的中標(biāo)、成交人，應(yīng)為項(xiàng)目的最終實(shí)施主體。成立項(xiàng)目公司，僅是社會(huì)資本為完成PPP項(xiàng)目而采取的手段。社會(huì)資本作為PPP項(xiàng)目的最終實(shí)施主體，還能有效防止借用資質(zhì)情況的發(fā)生。理由為：

第一，從PPP項(xiàng)目采購法律看，PPP項(xiàng)目的中標(biāo)、成交人為社會(huì)資本，而非項(xiàng)目公司。PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)作為采購人，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，通過采購程序選擇合作社會(huì)資本（供應(yīng)商）。社會(huì)資本作為要約人，在中標(biāo)、成交后，與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)建立合同關(guān)系。合同雙方為社會(huì)資本與實(shí)施機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目公司并非采購合同的關(guān)系一方。

第二，從項(xiàng)目公司設(shè)立的目的看，項(xiàng)目公司是為社會(huì)資本承擔(dān)PPP項(xiàng)目的載體。設(shè)立PPP項(xiàng)目公司的依據(jù)為《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》，其第二十三條規(guī)定，“社會(huì)資本可依法設(shè)立項(xiàng)目公司。政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司”。

項(xiàng)目公司即SPV，全稱為Special Purpose Vehicle，中文含義為特殊目的載體。發(fā)改委《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南 （2014年版）》 指出，如以設(shè)立項(xiàng)目公司的方式實(shí)施合作項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，明確項(xiàng)目公司的設(shè)立及其存續(xù)期間法人治理結(jié)構(gòu)及經(jīng)營管理機(jī)制等事項(xiàng)。財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》也明確，社會(huì)資本通常不會(huì)直接作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體，而會(huì)專門針對(duì)該項(xiàng)目成立項(xiàng)目公司，作為PPP項(xiàng)目合同及項(xiàng)目其他相關(guān)合同的簽約主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體實(shí)施。

由此可知，PPP項(xiàng)目公司為社會(huì)資本實(shí)施合作項(xiàng)目這一特殊目的而設(shè)立，是社會(huì)資本完成PPP項(xiàng)目的載體和手段。

第三，項(xiàng)目公司為社會(huì)資本完成PPP項(xiàng)目而設(shè)立，但并非一定得設(shè)立。從發(fā)改委《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南 （2014年版）》 “如以設(shè)立項(xiàng)目公司的方式實(shí)施合作項(xiàng)目”以及財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》第十九條“需要為PPP項(xiàng)目設(shè)立專門項(xiàng)目公司的”等表述看，設(shè)立項(xiàng)目公司僅為實(shí)施合作項(xiàng)目的方式之一或主要方式，并非一定得設(shè)立項(xiàng)目公司。這表明，在社會(huì)資本和項(xiàng)目公司之間，PPP項(xiàng)目的最終實(shí)施主體應(yīng)為社會(huì)資本。

第四，如以項(xiàng)目公司取代社會(huì)資本實(shí)施PPP項(xiàng)目，則否定了兩標(biāo)并一標(biāo)的合法性。財(cái)政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》指出，對(duì)于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購或服務(wù)外包的PPP項(xiàng)目，已經(jīng)依據(jù)《政府采購法》選定社會(huì)資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進(jìn)行招標(biāo)。設(shè)立項(xiàng)目公司后，如以項(xiàng)目公司取代社會(huì)資本實(shí)施PPP項(xiàng)目，則項(xiàng)目的合作方為項(xiàng)目公司，而項(xiàng)目公司作為初創(chuàng)公司，并不具備“依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)”的條件。唯有將社會(huì)資本繼續(xù)作為項(xiàng)目的合作方，方可解決兩標(biāo)并一標(biāo)的合法性問題。

第五，政府參股項(xiàng)目公司，但未改變社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目公司的實(shí)際控制力和管理權(quán)。政府雖然參股了項(xiàng)目公司，但政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)低于50%。政府出資代表除了事關(guān)公共利益及其他部分重大事項(xiàng)外，一般不干預(yù)項(xiàng)目公司的日常經(jīng)營。項(xiàng)目公司的控制力和管理權(quán)，仍歸屬社會(huì)資本，主要反映社會(huì)資本的意志。

第六，由社會(huì)資本作為PPP項(xiàng)目的最終實(shí)施主體，符合通過采購程序選擇具有建設(shè)、運(yùn)營能力的社會(huì)資本的制度初衷。只有將通過采購程序確定的中標(biāo)、成交社會(huì)資本作為項(xiàng)目的最終實(shí)施主體，方可約束并促使其將建設(shè)、運(yùn)營能力應(yīng)用于項(xiàng)目，而非僅僅成立項(xiàng)目公司。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)資本如作為項(xiàng)目的最終實(shí)施主體，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施承擔(dān)連帶責(zé)任，則加大了社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)，不符合社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)隔離要求。對(duì)此，筆者認(rèn)為，如僅將社會(huì)資本的義務(wù)界定為設(shè)立項(xiàng)目公司、繳納完對(duì)項(xiàng)目公司的出資、社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目公司以出資為限承擔(dān)責(zé)任，則PPP模式很可能異化為僅關(guān)注于解決資金問題的融資模式，不符合制度初衷。

第七，由中標(biāo)、成交社會(huì)資本作為項(xiàng)目的最終實(shí)施主體，能有效防止借用資質(zhì)情況的發(fā)生。當(dāng)前，實(shí)踐中存在一定數(shù)量的借用資質(zhì)參與政府采購程序的情況。有的社會(huì)資本為了滿足項(xiàng)目采購要求，借用資質(zhì)贏得項(xiàng)目，但在后期，采用資質(zhì)的單位不入股項(xiàng)目公司，或聯(lián)合體的牽頭方僅在項(xiàng)目公司持有最小比例股權(quán)，企圖將資質(zhì)單位在項(xiàng)目實(shí)施中的義務(wù)最小化。由中標(biāo)、成交社會(huì)資本作為項(xiàng)目的最終實(shí)施主體，能有效防止借用資質(zhì)情況的發(fā)生。

聯(lián)合體中標(biāo)后，社會(huì)資本設(shè)立項(xiàng)目公司的相關(guān)問題

回到本文開頭提出的問題，聯(lián)合體成員是否必須為項(xiàng)目公司股東？聯(lián)合體牽頭方是否必須為項(xiàng)目公司大股東？

正如前文所分析的，PPP項(xiàng)目的最終實(shí)施主體應(yīng)為社會(huì)資本，項(xiàng)目公司僅是社會(huì)資本實(shí)施PPP項(xiàng)目的載體。基于此，社會(huì)資本聯(lián)合體在中標(biāo)、成交后，除非采購文件或聯(lián)合體協(xié)議另有約定外，聯(lián)合體的每一成員不必成為項(xiàng)目公司的股東，聯(lián)合體牽頭方的持股比例也不必超過其他聯(lián)合體成員。這是因?yàn)椋还苈?lián)合體股權(quán)如何設(shè)置，PPP項(xiàng)目的最終實(shí)施主體均為社會(huì)資本聯(lián)合體。社會(huì)資本聯(lián)合體對(duì)項(xiàng)目公司的行為負(fù)責(zé)，項(xiàng)目公司的行為則視為聯(lián)合體的行為。聯(lián)合體的每一成員均對(duì)項(xiàng)目公司實(shí)施項(xiàng)目承擔(dān)連帶責(zé)任。

規(guī)范PPP項(xiàng)目采購程序的建議

雖然經(jīng)過上述理論分析，PPP項(xiàng)目的最終實(shí)施主體應(yīng)為社會(huì)資本，但現(xiàn)有PPP法律體系尚不完善，對(duì)此并沒有非常明確的規(guī)定。為切實(shí)落實(shí)社會(huì)資本的主體責(zé)任，筆者提出兩點(diǎn)建議：

第一，通過政府采購選擇社會(huì)資本時(shí)，采購文件中可設(shè)定聯(lián)合體協(xié)議格式模板，并要求聯(lián)合體各方明確對(duì)項(xiàng)目公司的出資比例，牽頭方持股比例應(yīng)超過其他各方，且約定聯(lián)合體各方對(duì)項(xiàng)目公司實(shí)施項(xiàng)目承擔(dān)連帶責(zé)任。

第二，社會(huì)資本在中標(biāo)、成交后，應(yīng)與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂PPP項(xiàng)目合同。項(xiàng)目公司雖然不是合同的一方，但應(yīng)在合同中約定其權(quán)利和義務(wù)，并明確項(xiàng)目公司的法律地位（即社會(huì)資本為實(shí)施項(xiàng)目設(shè)立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司的行為視為社會(huì)資本的行為；社會(huì)資本作為項(xiàng)目的最終實(shí)施主體，對(duì)項(xiàng)目公司的行為承擔(dān)連帶責(zé)任）。PPP項(xiàng)目合同中還可約定，項(xiàng)目公司成立后，由實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司就確認(rèn)項(xiàng)目公司履行PPP項(xiàng)目合同簽訂補(bǔ)充協(xié)議，作為PPP項(xiàng)目合同的補(bǔ)充。

（作者單位：湖北忠三律師事務(wù)所）

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