推廣全域旅游PPP模式需關注四大問題

推廣全域旅游PPP模式需關注四大問題

■ 趙曄

近年來，我國旅游PPP項目不斷發展，呈穩步增長態勢。全國PPP綜合信息平臺項目庫數據顯示，截至2017年年底，旅游PPP項目投資額為4261億元，投資項目數為310個。而全域旅游能夠實現旅游業的全域共建、全域共融、全域共享，已成為十三五期間我國旅游業發展的總體思路。全域旅游的興起，加大了旅游業的資金需求，PPP模式則能解決全域旅游發展所面臨的資金瓶頸，同時通過專業化的投資經營團隊，也能提高其運營效率。不過，在將PPP模式引入全域旅游領域時，應關注以下幾方面的問題。

第一，理性看待PPP模式在全域旅游的適用范圍。PPP模式絕不是“無所不包”的，筆者認為，其適用項目應是具有公益性質的基礎設施建設和公共服務項目。從旅游業的特點來看，由于旅游景區依托的是自然景觀、文物古跡等社會公共資源，這就決定了其具有公益性的特點；同時旅游業又具有盈利的可能，因此旅游業是最適合運用PPP模式的領域之一。不過，全域旅游在應用PPP模式的過程中要嚴格區分項目，防止PPP泛化。索道等旅游交通設施、旅游中轉樞紐等旅游基礎設施、智慧旅游建設等旅游公共服務體系，較為適宜采用PPP模式。而餐飲、住宿等商業性強、市場成熟度高的項目，既不需要也不應當采用PPP模式。

第二，增強對項目運營的關注。PPP項目的核心是通過優化SPV的治理結構，使得SPV能夠對提供公共產品和公共服務切實負責，從而提升專業化水平。這樣一來，如何選擇社會資本就十分重要。選擇社會資本時，要綜合考慮企業信用和聲譽、運營能力、融資能力、管理能力等，優先選擇具有足夠運營能力的社會資本，防止出現后期運營業務外包的現象。政府部門還要對社會資本的專業管理服務能力進行綜合評價，必要時可考慮在PPP項目公司下設不同版塊，對旅游發展公司、加油站、服務區等分公司的管理服務能力等進行差異化評估。

第三，健全回報機制。目前，旅游業PPP模式的回報機制主要是可行性缺口補助和使用者付費這兩種方式。從回報機制的適用范圍看，對于有一定收益但存在較大資金缺口的旅游公共產品，可采取政府可行性缺口補助的方式；而對于完全能夠自主經營并實現回報的公共產品，可采取使用者付費方式。地方政府應根據當地特點，將優勢旅游資源的開發權、配套服務（如餐飲、物業、綠化）、附帶生產的副產品（如廣告、建筑作品知識產權的授權使用）等進行捆綁，擴大使用者付費方式的適用范圍。同時，可行性缺口補助的回報機制設計中，要充分評估宏觀收益。一般而言，成功的文化旅游項目往往會帶給當地政府一定的就業、稅收收益，這部分收益關系著可行性缺口補助的力度，要加強對這部分收益的評估和測度，增強社會資本進入的積極性。

第四，完善配套法律法規，維護各方當事人權益。旅游景區類型多樣，包括文物保護單位、風景名勝區、世界文化遺產、國家森林公園、自然保護區等。而不同類型旅游景區的管理運營由特定的法律法規予以規范，如《文物保護法》《風景名勝區條例》《世界文化遺產保護管理辦法》《國家級森林公園管理辦法》《自然保護區條例》等，這在客觀上導致旅游PPP項目可能面臨較為復雜的法律問題。以旅游景區經營權的出讓為例，國有旅游資源的所有權與經營權相分離，且社會資本可依法取得旅游景區的經營權，是開展旅游PPP模式的基本前提。但是，關于國有旅游資源或旅游景區的經營主體問題，《旅游法》并未作出明確規定，諸如此類的問題在特殊景區的建設等方面同樣存在。因此，要不斷完善配套法律法規，保障PPP參與各方的利益。

（作者單位：遼寧省委黨校經濟學教研部）

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