政府采購政策功能效果評價指標選擇及構成

【聚焦政府采購政策功能評價③】

政府采購政策功能效果評價指標選擇及構成

■ 章輝

明確政府采購政策功能效果評價指標體系包括投入類指標、執行類指標、產出類指標、效果類指標和持續類指標，僅搭建了指標框架。而各類指標的選擇，則是指標框架的填充和細化，最終構成一個可操作性較強的評價指標體系（見附錄）。

一、政策投入類指標的選擇及構成

政策投入反映的是政策的出臺和施行，從制度上為政策執行提供保障。在政策評價中，政策投入類指標主要考察政策的有和無。

政府采購政策投入的內容包括主體政策和配套政策。政府采購主體政策是政府采購執行的關鍵依據，主要包括《政府采購法》及其實施條例、政府采購當事人的行為規范、促進政府采購政策功能的規章等。政府采購配套政策則是保障各項政策順利實施的輔助制度，主要涉及政府采購預算和政府采購資金支付兩個方面。

政府采購政策功能效果評價指標體系中，政策投入類指標由主體政策及其細化、配套政策投入兩個二級指標構成。其中，主體政策及其細化指標又進一步分為《政府采購法》及其實施條例、政府采購當事人行為規范、促進政府采購政策功能的規章三個三級指標；配套政策投入指標則由預算編制配套政策和政府采購資金支付配套政策兩個三級指標進一步細化考察。

二、政策執行類指標的選擇及構成

政策執行是政策的具體實施，反映的是政策從制度到實踐的轉化，或者說是政策要求的“落地”。從政府采購政策的執行看，應包括三個方面：政府采購政策執行的保障機制、政府采購執行的流程規范、政府采購政策功能導向的彰顯。

政府采購政策執行的保障機制提供政府采購實務有效開展的工作環境或工作要求，主要包括管采分離、應采盡采、集采機構監督考核、投訴處理四個方面。管采分離要求政府采購監督管理與操作執行相分離，從而確保財政部門監督管理職責的落實和集中采購機構獨立操作運行。應采盡采體現了依法采購，既要杜絕規避政府采購，又要穩步擴大政府采購范圍。從政府采購政策功能效果體現視角來說，應采盡采從政府采購規模上促進了政府采購功能的實現。作為承擔集中采購任務的專門機構，集中采購機構執行政府采購的法律、行政法規和規章的情況、采購范圍、采購方式和采購程序的執行情況、集中采購機構內部管理、集中采購機構從業人員的職業素質和專業技能、集中采購機構的服務質量、集中采購機構及其從業人員的廉潔自律等，都會影響政府采購政策功能的實現程度。在政府采購政策執行過程中，規范政府采購供應商投訴及財政部門受理投訴的行為，可從機制上保護政府采購當事人合法權益，維護政府采購秩序，促進政府采購政策功能的實現。因此，從保障機制方面考察政府采購政策的執行，選擇了管采分離、應采盡采、集采機構監督考核、投訴處理四個指標。其中，集采機構監督考核又進一步細化為考核結果公開、考核內容和考核方式三個下級指標；投訴處理則通過投訴渠道和程序及結果處理兩個下級指標來考察。

從政府采購流程的視角，可將政府采購執行過程分解為采購前、采購中和采購后三個不同的階段。由于每一階段政府采購執行的對象和側重點不同，因此，政府采購執行流程不同階段所規范的內容也應有差異。

政府采購是對政府預算中采購預算的實際執行，合理編制政府采購預算，有利于從源頭上控制采購風險，防范截留、挪用采購資金的行為，避免無預算采購、重復采購、盲目采購和超標準采購現象的發生。因此，采購前規范的重點就是采購預算的編制。同時，合理編制政府采購預算也是采購中和采購后規范和修正政府采購執行的一個重要依據。采購中的規范主要針對采購周期長、逆向選擇、串謀與勾結，涉及政府采購的方式選擇風險、尋租風險與委托－代理風險。采購后的規范主要針對采購對象交付不及時、供應商售后服務差、采購信息反饋不靈，具體措施則是構建簽約供應商的跟蹤信用評價體系與完善政府采購信息反饋制度。

根據政府采購執行不同階段規范重點的差異，政府采購執行流程規范的考察指標相應設置為預算約束、采購實施和驗收評價三個指標，分別對應采購前、采購中和采購后三個不同的采購階段。其中，采購實施的考察又分別從信息公開、采購方式和采購評審三個方面具體化，驗收評價的考察則細化為驗收管理和績效評價兩個指標。

政府采購政策功能實現的途徑因功能內容不同而有區別。具體而言，政府采購政策功能中的效率功能和規范功能的實現途徑本身融入了政府采購實踐的方方面面，這類功能通過政府采購制度完善、機制優化、采購方法方式科學設計、過程監控、結果考核就能得以促進。效率功能和規范功能的考察，也可通過政府采購政策執行的保障機制、政府采購執行的流程規范來予以反映。而調控功能和協調功能，卻需有專門的政策導向才能實現。因此，政府采購政策功能導向考察指標的設置集中于反映調控功能和協調功能，分別從促進自主創新、促進中小企業發展、節能產品優先采購、環境標志產品采購和進口產品審核管理五個指標來考察，各指標又分別下設具體指標。

三、政策產出類指標的選擇及構成

政策產出是政策效果實現的必要條件，也是政策投入與政策執行的結果，可以從政策保障與流程規范產出、政策導向產出兩方面考察。

政策保障與流程規范產出，反映政府采購政策實施的規范和有效推進對促進政府采購規模增長、政府采購預算執行、政府采購當事人權益保障等方面的影響。因此，衡量政府采購政策保障與流程規范產出的指標可設置為政府采購規模增長率、政府采購支出占財政支出的比重、政府采購規模占GDP的比重、政府采購計劃執行率和政府采購投訴處置率五個指標。

政策導向產出，反映政府采購政策功能中具有特定導向性功能政策的執行結果，這種具有特定導向性的功能不可能通過政府采購流程規范和規模擴大而自動實現，需在政府采購面上政策的基礎上制定疊加性、具有專門導向的政策。結合我國《政府采購法》實施以來的政府采購導向性政策的實施內容，設置中小企業合同授予占政府采購規模的比重、節能產品采購占同類產品的比重、環境標志產品采購占同類產品的比重和進口產品政府采購增長率四個政策導向產出的考察指標，分別衡量政府采購在促進中小企業發展、優先采購節能產品、保護環境和促進民族產業發展方面的政策功能產出。

四、政策效果類指標的選擇及構成

政府采購政策功能包括規范功能、效率功能、調控功能和協調功能四個方面。相應地，政府采購政策功能效果的考察也就從這四個方面設置指標。

政府采購的規范功能主要體現在規范政府行為、促進廉政建設和規范市場體系三個方面，政府采購政策規范功能考察指標可設置為政府集中采購比重、政府采購公開招標比重、政府采購資金財政直接支付比重和政府采購領域重大違規、違法案件發生率。指標選擇的依據是：一是集中采購（包括政府集中采購和部門集中采購）更有利于貫徹政府采購公開、透明的原則，更有利于發揮政府采購的規模效益，更有利于對政府采購過程的監控。二是我國《政府采購法》明確規定，公開招標應作為政府采購的主要采購方式。公開招標方式無論在透明度上，還是在程序上，都是最富有競爭力的，也最能體現公開、公正和公平的原則，且公開招標方式的風險程度也最低。三是政府采購資金直接支付有利于財政資金的過程監控，保障資金的安全和支付時效。四是政府采購領域的違規違法案件發生率可以從反面反映政府采購執行規范情況。

政府采購的效率功能就是要提高政府采購資金的使用效益，這也是我國《政府采購法》的立法宗旨之一。通常用來反映政府采購資金使用效率的指標是政府采購資金節約率，而將政府采購支出彈性作為考察政府采購效率功能的補充指標，則是因為政府采購效率離不開財政支出中政府采購支出的增長趨勢，離開規模談效率，效率本身的價值不大。

政府采購的調控功能是指政府采購發揮宏觀經濟運行的杠桿作用，通過政府采購的合同授予、規模調整、對象取舍等方式，達到既定的宏觀調控目標。我國政府采購的調控功能主要體現為增加就業、穩定物價和維護社會公共利益、扶持中小企業、促進民族經濟和激勵自主創新等。因此，在考察指標設置上，主要選擇了新增就業的政府采購支出彈性、服務類政府采購規模變動彈性、政府采購扶持中小企業效果和政府采購對物價穩定的促進等指標。

政府采購的協調功能通過調整采購對象的范圍、規模以及供應商準入制度來實現，主要表現在三個方面：一是協調經濟發展與環境保護；二是促進區域、產業協調發展；三是協調貿易摩擦。因此，主要從政府采購范圍結構的變動、政府采購區域經濟發展協調效果、公共機構節能情況和政府采購環境保護功能效果等方面具體考察政府采購協調功能效果。

五、政策持續類指標的選擇及構成

政府采購政策功能的持續性，依賴于兩個方面。一是客觀方面，指政府采購政策設計能否滿足政策持續的客觀需要。包括政府采購政策的協調和政府采購政策的未來規劃及其完善，體現為政策本身的生命力；二是主觀方面，指政府采購當事人的認知。所有政策都需要當事人來執行，當事人主觀能動性的差異，表現在政策實施效果的差異上，甚至由于當事人對政策的不理解、不認同，導致政策執行中的走樣和形式主義。因而對政府采購政策功能持續性的考察指標，分別從政府采購政策設計和政府采購當事人的認知兩方面來設置。

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