朱中一:專用章該不該在投標中禁用

專用章就是公章，在用于特殊用途時，加蓋專用章的效力與加蓋單位正式印章的效力是相同的。招標文件中不應該規定禁用投標專用章。

近期，某報刊登了《嚴格約束條件規范使用投標專用章》一文。該文認為，目前法律對公章缺乏嚴格界定，投標專用章并非必然無效，經招標文件明示可禁用投標專用章，企業使用投標專用章須提供經公證的授權文件等。專用章在投標過程中能否使用、效力如何是招標投標實踐中經常遇到的問題，但筆者認為，該文上述所述觀點值得商榷。

專用章是具有特殊用途的公章

通常認為，公章就是冠以單位名稱，用來代表單位的印章。國務院《關于國家行政機關和企業事業單位社會團體印章管理的規定》（國發〔１９９９〕２５號）是規范印章管理的行政法規。雖然該行政法規中使用的都是“印章”這個概念，但前面都冠以機關、單位之類的限定。因此，實際上這就是關于公章管理的行政法規。部分地方性法規（如天津、浙江、上海）還對公章作出了明確的基本一致的解釋，即所謂公章就是指冠以國家機關、企事業單位、社會團體名稱的各類印章。

專用章是公章的特殊形式。按照國務院的規定，國家行政機關和企業事業單位、社會團體可以刻制其他專用印章（包括經濟合同章、財務專用章等），只是在名稱、式樣上應與單位正式印章有所區別。而根據前述地方性法規的解釋，只要在印章中體現了刻制單位的名稱，就可以被認定為公章。如《浙江省印章刻制治安管理辦法》第3條規定，本辦法所稱公章，是指國家機關、社會團體、企業事業單位、民辦非企業單位等的規范名稱章，以及冠以規范名稱的合同、財務等專用章。專用章的出現和使用，主要是為了滿足各類組織，特別是企業，不斷擴大活動范圍以及提高工作效率的需要。當然，專用章和單位正式印章還是有區別的，專用章只能適用于特殊的場合發揮特殊的作用。

由此可見，專用章就是公章，在用于特殊用途時，加蓋專用章的效力與加蓋單位正式印章的效力是相同的。如果招標文件的要求是“加蓋投標單位公章”，那么投標文件中加蓋投標用途的專用章就是完全符合招標文件要求的，當然有效。從對外效力來看，加蓋專用章的法律文書應視為該單位的意思表示，該單位應對其專用章使用后的法律后果承擔法律責任。對于招標單位來講，只需要審查該專用章是否適用于投標即可。

招標文件不應禁用投標專用章

讓盡可能多的供應商參加競爭是政府采購立法精神之一。政府采購確立以公開招標為主導的采購方式，原因就在于公開招標被認為是最能吸引供應商參與競爭的方式。

在對相關法律概念和規定解釋的時候，務必體現這一立法精神。當法律規范含義模糊不清、存在歧義時，應采用合目的解釋法，這是法律解釋學的常識。《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第18條第1款第（二）項規定，招標文件包括的內容之一是“投標人須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）”。由于法律和規章中對于印章的外延沒有明確的規定，因此對此應采用合目的解釋法。為了利于更多的供應商參與投標，對于這條規定中的“蓋章要求”應采取較寬松的解釋。凡是符合投標用途的專用章，可以滿足投標的需要，均應準予適用。

禁用專用章，會產生排斥潛在供應商的效果，與立法精神不符。投標文件涉及商業秘密，體積龐大，如一定要加蓋單位正式印章，通常無法通過郵遞方式傳遞。因此，要求投標文件必須加蓋單位正式印章會導致投標成本增加，降低供應商參與投標的效率。同時，在招標投標過程中，往往在投標截止時間之前還有供應商要對投標文件進行補充修改。如果禁用專用章，可能會導致很多供應商，特別是外地供應商，無法及時修改投標文件。基于上述理由，在招標文件中不應該規定禁用投標專用章。

進一步而言，在投標文件中使用合同專用章也未嘗不可。合同訂立的過程分為要約和承諾2個環節。根據《合同法》的規定，招標公告是要約邀請，投標文件是要約，中標公告或中標通知書是承諾。政府采購合同適用《合同法》，政府采購程序中的投標文件是訂立政府合同的要約。可見，在投標文件中使用合同專用章也不違反法律的規定。

使用專用章時采購人權利的保障方法

實踐中，采購人和采購代理機構往往對專用章的使用心存疑慮，擔心專用章并不能代表投標單位的真實意思表示。考慮到掛靠、承包等情況比較普遍，這種擔心可以理解，但純屬多余。我國《合同法》第49條規定：“行為人沒有代理權、超越代理權或者代理權終止后以被代理人名義訂立合同，相對人有理由相信行為人有代理權的，該代理行為有效。”也就是說，遞交的投標文件中加蓋了投標單位專用章，就足以使采購人有充分的理由相信該份投標文件為投標單位的意思表示，該投標文件的權利、義務均由投標單位承擔。可見，根據《合同法》的規定，專用章的使用不會產生合同行為無效的情形。

當然，為避免投標單位不愿意訂立合同或不履行合同的風險，采購人和代理機構可以對使用專用章的投標主體進行核實。一個比較合理的方法是，可以在招標文件中要求使用專用章的投標文件中加蓋單位正式印章的授權委托書或者證明文件。值得一提的是，這份文件并不一定需要公證，因為這并不屬于法定必須公證的事項。

同時，采購人和采購代理機構也可以在資格后審時對投標人的實際情況進行調查。如發現存在投標人無代理權的可能性時，可向投標單位進行核實。如查證投標人無代理權，則可按照《政府采購法》予以處理。（作者單位：蘇州大學王健法學院）