政策持續是政策功能效果發揮的動力

【聚焦政府采購政策功能評價⑩】

政策持續是政策功能效果發揮的動力

■ 章 輝

不斷優化的政策持續，可以成為政府采購政策功能效果發揮的動力之源。根據2003-2015年我國政府采購政策功能效果評價的評分結果，政策持續部分應得分為10分，評價得分為4.28分，得分率為42.8%，成為評價板塊中得分率最低的部分。表明我國政府采購在政策設計方面不能提供穩定的政策預期，并進而影響采購當事人的政策認知，從而不僅是當期政府采購政策功能效果發揮的“掣肘”，而且是未來政府采購政策功能效果發揮的“天花板”。

一、做好政府采購政策協調與規劃

（一）做好政府采購政策的頂層設計

就政府采購政策的頂層設計而言，就是要構建完善的政府采購政策制度框架。這一框架包括：統領政府采購的基本法——《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）；政府采購法的補充與細化——《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）；政府采購工作推進的具體規則與辦法——政府采購部門規章與地方法規等。

我國當前及今后一段時間，在政府采購政策頂層設計方面，需要重點解決以下問題：

1. 接軌政府采購協議的基本原則

2007年12月28日，中國政府簽署加入WTO《政府采購協議》的申請書，標志著中國已步入政府采購市場開放的探索階段，并在積極準備成為GPA的參加方。對于中國政府而言，加入遵循互惠對等原則的《政府采購協議》、開放中國政府采購市場已不可回避?！墩少弲f議》第二十二條第7款規定，“各方須在本協議對其生效之前確保其法律、法規和行政程序以及采購機構適用的規則、程序和慣例符合本協議條款之規定”。

WTO《政府采購協議》關于政府采購的基本原則有：國民待遇和非歧視原則、特殊和有差別原則、透明度原則、公平競爭原則。我國《政府采購法》第三條規定了政府采購應當遵循四項基本原則，即公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則。因此，我國政府采購基本原則的國際接軌，就是如何對接GPA關于國民待遇和非歧視原則、特殊和有差別原則的問題。

我國政府在加入GPA后，同樣可以采用GPA關于政府采購的基本原則，并對國內《政府采購法》的基本原則進行調整。理由如下：一是GPA成員方接受《政府采購協議》關于政府采購的基本原則，是對成員方最基本的要求，中國欲加入GPA，當然要接受其基本原則。二是GPA政府采購基本原則中已充分考慮了成員方的差異，即體現在“特殊和有差別原則”?！疤厥獾?、有差別的待遇”主要有：“向發展中國家貨物、服務和供應商提供最惠國待遇”“發展中國家可以在過渡期內按照時間表，采取或保留一項或多項以下過渡性措施”“延長執行期”“對發展中國家技術合作、與加入相關的能力建設和協議執行的請求應給予充分的考慮”等等。因此，中國政府以發展中國家身份加入GPA以后，應主動對接GPA政府采購的基本原則，并調整與GPA政府采購原則相悖的規定。如我國《政府采購法》第十條關于“政府采購應當采購本國貨物、工程和服務”的規定，即應對其進行調整。同時，要利用GPA政府采購原則維護自身的正當權益。這樣，不僅不會因為“國民待遇和非歧視原則”而帶來風險，相反，卻會帶來更多的機會。

2. 合理定位監管主體及采購范圍

我國政府采購法將財政部門定位為政府采購監管主體，各級人民政府其他相關部門履行相關監管職責。這一定位，尤其是賦予財政部門監管主體職責，在我國政府采購實施的初期，具備有效推動政府采購工作的天然優勢。但隨著我國政府采購制度的逐步完善，政府采購范圍的不斷擴大，以及政府采購績效評價工作的開展，財政部門監管主體的職責定位具有法理上的悖論。

政府采購是部門預算的執行環節，可以將政府采購看作是部門預算的組成部分。而批準政府預算、監管政府預算的主體只能是國家權力機關。此外，從全面推進預算績效管理工作的要求出發，適應建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制的需要，組織政府采購支出績效評價工作的主體也需要獨立于履行預算分配職責的財政部門。

從合理界定政府采購范圍來說，一是要重新界定工程類采購的主管部門，以及《政府采購法》與《中華人民共和國招標投標法》在政府采購方面的法律協從關系；二是要界定政府采購服務與政府購買服務的關系，需要完成名稱上統一、規則上協調、管理上歸口等工作，避免實際操作中的混亂。

二、科學引導政府采購當事人的認知

政府采購當事人的認知涉及政府采購功能、執行、風險和制度等方面。任何政府采購政策的實施、工作的開展和活動的推進，都離不開采購當事人的參與。我們通常說，人是生產力中最具決定性的力量。按照認知行為理論的解釋，在認知、情緒和行為三者中，認知扮演著中介與協調的作用。認知對個人的行為進行解讀，這種解讀直接影響著個體是否最終采取行動。而根據評價期政府采購當事人認知的評價結果，政府采購當事人認知的總體得分率僅為38%，其中：政府采購功能認知、政府采購執行認知、政府采購風險認知和政府采購制度認知的得分率分別為11.33%、64%、31.33%和45.33%?？梢姡少彯斒氯丝傮w認知準確、充分程度不足，又以政府采購功能認知不全面為甚。

從激勵政府采購當事人積極主動、客觀公正地投入到政府采購活動的行動中，以及提升政府采購政策功能效果的角度考慮，科學引導政府采購當事人認知就顯得尤為重要。結合評價指標得分，此處僅討論政府采購功能認知、政府采購執行中的強制采購和政府采購績效評價的意義。

（一）提升政府采購功能認知是基礎

政府采購功能是一個涉及經濟、社會與政治等多個層面的功能體系，顯而易見，全面、準確把握政府采購的功能體系，并在政府采購執行中綜合權衡，是保證政府采購效果達到帕累托最優的前提。

而根據調查結果，絕大多數受訪者對政府采購功能的認知主要體現在四個方面：提高采購資金的使用效益；規范政府行為、促進廉政建設；規范市場體系；促進民族經濟、激勵自主創新。對政府采購功能認知全面（所有選項全部選擇）的受訪者有88人，占有效問卷受訪對象的11.18%。這種對政府采購功能認知的局限，表現在政府采購工作實踐中，必然是以局部效果取代整體效果，從而制約了政府采購效果的充分發揮，甚至形成風險，給政府采購活動帶來損失。

如何提升政府采購當事人的功能認知？一是要加大宣傳與學習。認識到政府采購與私人采購的差異，政府采購不僅是使用財政性資金采購貨物、工程和服務的行為，而且是公共財政的手段之一，具有追求經濟效益之外的社會效益和政治效益的天然職責。二是要通過政策執行文件明確不同政府采購功能的優先次序。政府采購功能在政治、社會及經濟的不同層面具有不同的表現形式，且存在相互沖突。如果不能明確在不同階段、不同政府采購活動中所期望的政府采購功能，必然使得政府采購當事人之間在認知上的不統一，從而給政府采購工作開展帶來干擾。

（二）準確理解政府采購執行中的強制采購

在政府采購執行中，部分功能的實現是通過強制采購實施的，如節能產品強制采購、環境標志產品強制采購等。而在政府采購實踐中，強制采購卻常常被詬病，一種普遍的認知是，強制采購屬于行政壟斷。

作為政府采購制度重要組成部分的強制采購，是否屬于《反壟斷法》所指的行政壟斷，或者說，強制采購是否有悖于《反壟斷法》。欲回答這個問題，關鍵是搞清楚強制采購的目標、所遵循的原則，以及強制采購與行政壟斷在內涵、手段和方式等方面的差異。

首先，強制采購同樣遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則。強制采購既然是政府采購制度的重要組成部分，其采購活動就必須受政府采購法的約束。根據我國《政府采購法》第三條之規定：“政府采購應當遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則”，這一要求同樣適用于強制采購。而我國《反壟斷法》也明確指出，制定本法的目的是：“保護市場公平競爭，提高經濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經濟健康發展”?？梢?，從強制采購的目標及所遵循的原則來說，強制采購與《反壟斷法》不但不沖突，相反是一致的。

其次，強制采購與行政壟斷的內涵、所采取的手段和方式不同。從廣義上來理解，我國政府采購制度關于強制采購的規定主要包括：政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展等；政府采購應當采購本國貨物、工程和服務。結合我國政府采購實踐來看，從保護環境、節約財政資金的目標出發，配合節能減排工作而采取的強制采購措施，是政府利用行政權力，通過特定方式，促進社會公共利益的一種手段。

行政壟斷則不然。根據我國《反壟斷法》的規定，行政壟斷是指行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，排除和限制競爭的行為?？梢?，行政壟斷所采取的手段是濫用行政權力、所采取的方式是排除和限制競爭，由此所達到的目的則是行業壟斷和地方保護。因此，行政壟斷不屬于政府為維護社會公共利益而進行的正常經濟管理，也不屬于政府為配合宏觀調控目標而采取的手段。

（三）充分認識政府采購績效評價的意義

按照全面推進預算績效管理工作的要求，政府采購預算完成應有績效評價。但在政府采購工作實踐中，存在預算單位將績效評價工作與預算管理對立起來的認知，認為績效評價是增加工作麻煩，從而出現抵觸、應付和被動參與的現象。顯然，由于不能充分認識政府采購績效評價的意義，必將不利于評價結果的應用，不利于政府采購政策功能效果的持續優化。

推進政府采購績效評價工作，不僅要清除認知的誤區，而且要有效突破以下幾種現象的制約。

一是存在“為評價而評價”的現象。按照當前我國預算績效評價整體推進的要求，預算單位想要完成一定數量的績效評價工作任務，不問條件是否成熟，“一股腦”地拿出來委托。這樣，就出現了，項目還沒開展，就要做結果評價；明明是一個項目預算，卻要作為政策來評價。另一方面，對被委托單位的評價中介而言，在評價過程中思考不夠，對項目特性的把握不深入，盲目套用財政部出臺的參考指標，僅僅為了完成評價而評價。

二是評價工作保障能力欠缺的現象。“為評價而評價”是主觀方面的問題，而“評價工作保障能力不夠”則是客觀的。具體而言，也分為兩個方面，其一，評價結果應用的力度不夠，評價結果約束力不強。評價報告能否做到全文公開，而不是自說自話，能否借助社會的力量、通過老百姓的眼睛加碼績效評價的約束力。其二，評價工作隊伍人才缺乏?？冃гu價工作對從業人員的素質要求很高，它不僅是經濟學的問題，而是跨越經濟學、政治學、社會學等多學科的復合。而現狀是，我們這方面的人才培養還跟不上實際工作發展的需要。

三是績效評價指標框架的混用現象。在績效評價制度建設中，財政部和地方財政部門都在探索針對部門整體支出、項目支出和財政政策評價的指標框架、評價方法。但隨著評價范圍的拓展和細化，未來制度建設還需要進一步細化。如有必要就政府采購中服務類、貨物類和工程類區分不同的評價指標框架及評價方法。

四是評價結果束之高閣的現象。破解的途徑有兩個：其一，強化評價結果的應用。績效評價是預算績效管理的有機組成部分，不是可有可無的點綴。因此，評價結果必須作為開展預算績效管理工作的重要依據或參考。具體到政府采購項目的績效評價結果來說，可以應用于采購主體的部門工作考核、后續年度同類項目的預算編制、供應商的選擇、合同規范與履約管理等諸多方面。毫無疑問，只有在政府采購績效評價工作機制中，強化了評價結果的應用，績效評價工作才能落到實處、才能真正引起相關方的高度重視。其二，逐步推進評價結果公開。政府采購使用的是財政性資金，其資金使用績效的評價結果在適當范圍內予以公開，不僅是公共財政資金使用的內在要求，也是通過對績效評價工作機制的健全來促進和規范績效評價工作的開展，從而最終推動政府采購的規范發展，提升政府采購的政策功能效果。

（作者單位：上海國家會計學院政府采購與績效管理研究中心）

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