價格因素的“進”與“退”

【政采價格漫談】

編者按：近日，財政部在答復全國人大代表建議時表示，擬調整低價優先的交易規則，研究取消最低價中標的規定，取消綜合評分法中的價格權重，同時結合多項舉措，著力解決政府采購活動中存在的低價惡性競爭問題。此消息一出，立刻引起業界的廣泛議論。對此，本報特推出“政采價格漫談”系列報道，以窺見我國政府采購價格的“過往”與“將來”，“功績”和“桎梏”。

價格因素的“進”與“退”

■ 本報記者 楊文君

其實，自我國政府采購制度“誕生”以來，價格一直處于議論的“風口浪尖”。此次財政部擬取消最低價中標規則和綜合評分法中價格權重的決定，同樣引發了我們的深思。價格因素緣何一度“不負眾望”？如今又為何要將其“取締”？怎樣才是解決低價惡性競爭的“良策”？為此，本報采訪了政府采購的各方當事人，來“一見分曉”。

價格也曾是政府采購的“頂梁柱”

如果把政府采購所有的評審元素比喻成建造一座房子的原材料，那價格無疑是房屋架構中的“頂梁柱”。在《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）即將迎來“成人禮”的今天，回看來時路，價格的確扮演著重要的角色。

《政府采購法》自2003年頒布實施以來，以反腐倡廉為初衷將“符合要求且報價最低”的原則納入到確定供應商的環節中；《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第三十四條規定了最低評標價法；《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）（以下簡稱“87號令”）第五十五條也分別確定了貨物和服務項目在評審時的價格權重……可見，價格因素是我國政府采購“改革-成長”中堅強的“支柱”。

上海市政府采購中心副主任徐舟告訴記者，價格是一個既直觀又客觀的指標，是衡量一項采購是否公平公正的重要‘標尺’。它既讓公眾看得見，又對相關方是一種剛性約束。我國的政府采購相關法律法規之所以很看重價格因素，一方面是借鑒國際慣例，如聯合國國際貿易法委員會《貨物、工程和服務采購示范法》、世界銀行《采購指南》等都將最低評標價法作為主流的評標辦法；另一方面是基于立法之初特殊的歷史背景，當時我國政府采購和建設工程承發包領域腐敗現象比較嚴重，“吃回扣” “高價采購”“豪華采購”等字眼頻頻出現在人們的視野當中，這也正是我國《政府采購法》開宗明義地將“促進廉政建設”作為立法目標的一個重要原因。為了解決這些突出問題，所以設置了最低評標價法，一來可以約束采購權的行使，防止“權力任性”，二來可以鼓勵供應商公平競爭，給廣大供應商一個公平競爭的機會。而對于綜合評分法里的價格權重問題，則是考慮到有些項目比較復雜，只看價格因素顯然不合適，但又基于前述原因，所以還是對價格因素設置了權重要求。

價格因素為何要“退居幕后”

峰回路轉，時至今日。為什么有許多人提出要取消最低評標價法、去除綜合評分法里的價格權重以期調整低價優先的交易規則？

騰訊云曾被曝出以1分錢中標預算為495萬元的信息中心政務外網云服務項目，該事件隨后引發爭議；某供應商低價中標后打印機賣300元，硒鼓賣500元；全國政協委員李海濱曾在2014年的兩會發言中建議，裝備制造業在采購中要加強反低價惡性競爭；2017年的兩會建議提案中有多份涉及政府采購低價惡性競爭問題……如今，低價惡意競爭的事件頻繁出現在政府采購領域內，許多業內人士認為，一場針對此類現象的價格變革有必要展開。

對此，天津外國語大學涉外法政學院副院長焦洪寶表示，這次之所以考慮取消最低評標價法，是因為有部分供應商認為，最低評標價法容易被惡意低價競標者不當利用，從而使規范經營、綜合性價比高的企業被頻頻排擠。目前87號令明確要求對技術、服務等標準統一的貨物服務項目應當采用最低評標價法進行評標，同時對適用綜合評分法評標也要求了價格分值占總分值的比例。價格因素占比的固定規定，在很多采購項目中致使供應商無法利用價格以外的技術等優勢突破價格劣勢，也使采購人很難設計出能夠不以價格為決定性因素的采購評審方法。

“所言極是。”中國人民大學憲法與行政法專業博士李樣舉認為，目前低價優先的競爭規則在采購活動中逐漸暴露出了許多問題，最典型的就是出現的所謂“零元投標”現象，這其中供應商動機不一，比如，有些出于戰略需要，為獲得市場準入而痛下血本。有些則是在其他方面有盈利手段，導致所謂的“羊毛出在豬身上”的現象。有的供應商則是項目本身確實虧本，一旦獲得項目，則可以獲得其他競爭優勢，進而盈利。還有些則是“曲線救國”，通過低價中標，進而采取隱性捆綁服務盈利等。更有嚴重者是惡意競爭，通過低價先占領市場份額、排擠掉競爭對手等獲得壟斷優勢后再獲取高額利潤。在這樣的現實環境下，無論是調整低價優先的交易規則，還是取消綜合評分法中的價格權重，都是應納入計劃之中的。

“英雄所見略同。”新華通訊社辦公廳政府采購處臧鵬表示，政府采購是將需求前置，即在采購通過“采購文件”（即要約邀請）把交易規則和需求書面描述出來，而且為了防范腐敗風險、促進充分競爭，政策上不允許采購人指定特定的比價對象。從實踐經驗來看，每年承擔大量預算執行任務的采購人往往是力不從心。隨著中國特色市場經濟的不斷發展，政府采購對象的個性化和差異化越來越明顯。在這種形勢下，僅僅將價格作為唯一的競爭因素顯然不合時宜，因此建議修改最低評標價法。

此外，深圳市公共資源交易工作委員會辦公室的汪泳指出：“事實上，對于有些項目，價格確實不是很重要的因素。”他向記者介紹了一些特殊情況，科研、服務、設計、規劃或者是學生營養餐等項目，看價格是不足以衡量其優劣的，這個時候主要關注的就是質量。而且，87號令也作出了相關規定：“技術、服務等標準統一的貨物服務項目，應當采用最低評標價法。”，這就說明政府采購在做出制度安排時，就已經考慮了這些特殊情況。可見，對于“非一般”的項目，采用最低評標價法或是特意關注價格就顯得不合適了。

“動真槍”后如何與采購實踐“適配”

“牽一發而動全身。”事實上，對于這項擬采取的改革措施，業內人士也都或多或少表示了擔心。如，供應商以后都把投標價格抬到和預算價格一致怎么辦？如何防止采購人不顧價格而收受賄賂？為了促進中小企業發展而進行的價格扣除份額如何評判……可見，改革舉措要想同采購實踐逐步“適配”，還有很多坎兒要邁，還有很多關卡要過。

新華通訊社辦公廳政府采購處李剛指出，沒有了價格這項客觀評審因素，將使其他評審因素更為復雜難測，增加了評審的難度和風險。政府采購貨物與服務所依據的技術需求標準和對供應商的資格要求比較寬泛，市場上的行業國家標準也并不十分完善到位，使得評審專家所能依據的證明材料、檢測報告等驗證手段有限，所以才產生了惡意競爭。目前政府采購評審現場監管還比較薄弱，基本是事后監管，87號令還排除了紀檢監督，評審現場風險本已增大，再取消或降低主觀的價格評審因素，評審會越來越集中在技術需求標準和評分標準，然而發散式的招標文件和評審標準特別是合同條款，會影響公平的競爭和引起相關質疑投訴，降低采購效率。因此建議，行政監管部門要盡快制定標準的招標文件和評審標準。

此外，貴州衛虹招標有限公司相關負責人李瑩結合多年的一線采購經驗告訴記者：“強化驗收和監督也是必不可少的環節。在合同履約驗收中，制定政府采購產品驗收實施辦法，建立中標產品驗收標準體系，尤其要對低價產品加強驗收，要求采購人公開產品驗收情況，邀請提出質疑投訴的未中標人參加驗收，邀請第三方機構進行檢測驗收，及時公開履約驗收資料和檢測資料，加強社會監督。對于不能履約或者不按規定履約的供應商，記錄于政府采購黑名單并嚴格懲罰。價格優先規則的調整，并不會給政府采購評標或其他環節帶來重大影響，反而減輕了評標委員會的負擔，強化了采購人需求編制、履約驗收管理的主體責任。”

改革從來都不是“拍腦袋”的“即興”決策，態度還是要審慎。李樣舉這樣告訴記者，究竟要不要取消價格權重或是調整低價優先的競爭規則，還是應綜合衡量，關鍵要秉持政府采購“物有所值”的原則，最大化實現價格和采購物品價值之間的均衡和匹配。相信這樣的調整將會逐漸改變目前的采購理念。使人們更加關注“物美”，即便是“價不廉”也是物有所值。這樣調整必然會逐漸影響后續的評標規則，尤其是在判斷物品是否“物有所值”時，將會更加專注于對物品本身的評判，那么在這種情況下，如何在諸多商品中更加客觀地評價價格和價值之間的關系，需要結合與物品相關領域一些專家的判斷，同時需要進一步嘗試相應的評價規則。

另外，汪泳表示，我國的政府采購一直秉持著“物有所值”“優質優價”的原則，但交易規則確實還不夠完善。其建議降低公開招標率，比如美國有10%以內的項目是拿來公開招標的。不公開招標的項目就多關注一些環保、對勞動者保護等其他方面的問題。而如果要招標，不妨可以只關注價格。

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