放眼域外，看憑單制如何應(yīng)用

【憑單制爭鳴】

放眼域外，看憑單制如何應(yīng)用

憑單制的思想發(fā)軔于20世紀(jì)50年代的美國，于20世紀(jì)80-90年代在西方國家的政府改革中得到了廣泛應(yīng)用。美國、荷蘭、英國政府在教育、保育、老年人醫(yī)療服務(wù)、低收入群體住房援助等公共服務(wù)的購買中都采取此種方式。廣義來分，憑單制度主要包括三種形式。第一種，就是明確的憑證，物理性的“代金券”。憑“代金券”服務(wù)提供者從政府機構(gòu)那里換取現(xiàn)金。第二種是隱形式憑證。消費者從若干指定供應(yīng)商中選擇其中一家，進行登記后，由政府直接向該服務(wù)提供者付款。第三種形式是償還性憑證，由政府替用戶償還服務(wù)支出。一般是通過稅收制度體現(xiàn)。從用戶的角度來看，這三種形式都是消費者選擇供應(yīng)商，政府為服務(wù)提供資金。“憑單制”在不同的國家和地區(qū)，以不同的方式不同程度地使用著，而其用途主要集中在住房、教育（小學(xué)和中學(xué)），兒童保育（托兒所教育）和老年人護理方面。

“憑單”租房

住房券（英文：Housing Voucher）是指在租賃住房上使用的代金券。向低收入或有困難的家庭提供住房援助是憑單制運用很廣的領(lǐng)域。該領(lǐng)域的住房券不是將低收入家庭統(tǒng)一聚集在某一或某幾個大型住宅區(qū)，而是為他們提供參與選擇住房市場的機會。住房券的額度由住房券使用者工資、家庭規(guī)模以及當(dāng)?shù)刈》渴袌鰲l件等之間的百分比來決定。住房券使用者可以用該券來支付租金。例如，20世紀(jì)70年代中期美國政府為大約200萬個低收入家庭提供代金券，200個城市的總費用為212億美元。

美國在1970年進行“實驗住宅津貼方案”（Experimental Housing Allowance Program），簡稱“EHAP”，研究項目之一為比較住房券和政府直接提供住房之間的效果差異。以匹茨堡市為例，1974年，兩室一廳的住房，若是由政府提供，一年的金額為4155美元；但是相同的住房若以住房券的方式由市場提供，其一年的成本為1869美元，這個價格僅僅是前者的45%。就該案例而言，住房券的使用會降低政府的財政支出。那么該方案可以有效改善低收入者居民居住條件嗎？依照住屋修繕記錄資料顯示：該市有32%-38%的居民住宅有進行整修以期達(dá)到政府所規(guī)定最低住房標(biāo)準(zhǔn)。但是這些房屋整修的規(guī)模很小，平均的修繕費用僅為16美元。盡管住房券賦予了低收入群體自主選擇居住地的權(quán)利，但他們?nèi)匀痪奂卩徑膮^(qū)域，居住隔離的現(xiàn)象并沒有被打破。

“憑單”擇校

教育券（英文：School Voucher）是美國經(jīng)濟學(xué)家米爾頓·弗里德曼（Milton Friedman）提倡的一種政府教育補貼制度。與直接給公立學(xué)校發(fā)放教育經(jīng)費不同，政府向家長發(fā)放教育券的主要目的在于，維持政府對教育領(lǐng)域補貼的同時，在教育體系中引入市場競爭機制，從而提升教育質(zhì)量。政府向家長發(fā)放教育券，家長可以自由選擇教育質(zhì)量更高的學(xué)校（既可以是公立學(xué)校也可以是私立學(xué)校。）家長用教育券支付全部或部分學(xué)費，學(xué)校有權(quán)收取教育券以外的費用，有關(guān)費用由市場機制決定。學(xué)校收到教育券后，憑券向政府兌換現(xiàn)金。美國最早是在高等教育中采用教育券，包括各種助學(xué)基金、教育貸款、學(xué)費稅收豁免等，后來逐漸推廣到中小學(xué)。與傳統(tǒng)學(xué)校相比，教育券不只改變美國政府補助學(xué)校的方式，更重要的是大幅改變學(xué)校經(jīng)營的型態(tài)。首先，美國長久以來都是地方、州或聯(lián)邦政府直接補助學(xué)校，但是教育券補助的是學(xué)生。其次，一般學(xué)生就讀的學(xué)校是依居住地分配，教育券允許學(xué)生選擇學(xué)區(qū)內(nèi)、或是全州內(nèi)任何一所學(xué)校就讀，不受居住地限制。此外，傳統(tǒng)學(xué)校之前是不會擔(dān)心學(xué)生人數(shù)不足的，因為學(xué)生是由政府分派的，教育券給予學(xué)生或家長自由選擇權(quán)，學(xué)校經(jīng)營基于市場需求，邁向多樣化，而經(jīng)營成敗的關(guān)鍵在于吸引學(xué)生數(shù)量的多寡。最后，過去政府很少補助私立學(xué)校，推行教育券后，某些州政府允許學(xué)生以教育券充抵學(xué)雜費就讀私立學(xué)校，也就是說允許政府補助私立學(xué)校，大大提高了私立學(xué)校與公立學(xué)校之間的競爭。

教育券在美國的爭議非常大。反對者認(rèn)為這種項目會消減政府對公立教育的支出，學(xué)生家長“用腳投票”引入的競爭并不能提升公立學(xué)校的表現(xiàn)，而且由于很多私立學(xué)校是教會學(xué)校(religious school)，這種項目變相地用政府資金支持了宗教發(fā)展。除了美國，從世界范圍來看，荷蘭、丹麥、瑞典、智利等國家在教育領(lǐng)域也采用類似的制度。

“憑單”托兒

育兒券（英文：Childcare Voucher）是指政府分發(fā)給可享受“兒童保育福利服務(wù)”的家庭用于幼兒托管（護理）的服務(wù)抵用券。政府通過該項公共資金來平衡公立和私立幼兒托管機構(gòu)中每個兒童的資金使用水平。政府的補貼既包括營利性、非營利性的社區(qū)日托機構(gòu)，也包括家庭形式的日托班。育兒券以稅收抵免的形式多用于歐洲國家。這項福利的關(guān)鍵在于加入代金券的金額不計入稅收或國家保險。以英國為例，英國政府規(guī)定，在英國工作并納稅的居民，有權(quán)利通過自己的雇主申請每周55英鎊（不論家中有幾個孩子，每月243英鎊，每年不超過2916英鎊）的免稅育兒券，用于支付15歲以下子女的育兒養(yǎng)護費用。對于每人年薪不超過4.4萬英鎊的雙薪家庭，僅育兒券一項，每人每年可以節(jié)省將近933英鎊的育兒費用，夫妻總共可以節(jié)省將近1900英鎊。

育兒券能夠支付任何第三方的受政府認(rèn)證的托兒所、幼兒園或個人家庭保姆等服務(wù)費，因此家長們有足夠大的自由選擇空間。按照目前的情況，育兒券通常有印刷版和電子版兩種。印刷版的類似于支票，雇主在開具育兒券時會將收款人（或機構(gòu)）標(biāo)注在票面上，因而不能撤消或更改。相比起來，電子版的育兒券并不標(biāo)明收款人信息，家長能夠自由選擇支付對象。對于沒有工作或自雇職業(yè)者，政府也有配套的托兒津貼。

“憑單”養(yǎng)老

養(yǎng)老看護券（英文：Care for the Elderly Voucher）被用于老年人的長期護理。歐盟等國的政府通常采用養(yǎng)老看護券的方式資助長期致力于為老年人提供護理的機構(gòu)，既包括為老年人治病護理的療養(yǎng)院，也包括為老年人提供住所的養(yǎng)老院。它是根據(jù)居民人數(shù)直接支付給機構(gòu)的隱性代金券，或者償還居民支付的部分費用的報銷憑證。比起機構(gòu)護理，如今更多的老人傾向于家庭護理的模式。因此各國政府的護理援助資金也將私人護理納入其中。1995年德國實施強制性長期護理保險，只允許用戶從護理服務(wù)（保險使用者可自行選擇一個居家或者機構(gòu)服務(wù)單位，該項服務(wù)不由政府指定）和現(xiàn)金福利（Income Supplement）中二選一；1997年法國推出養(yǎng)老護理券允許用戶選擇不同形式的護理，其中包括雇用私人護工；1999年芬蘭也引入“非正式照顧者津貼”，允許養(yǎng)老券擁有者雇用私人看護，并且該津貼直接支付給私人看護。

養(yǎng)老護理券使用效果如何？以德國為例。德國實施的長期護理保險，開放了護理市場。允許用戶選擇“居家護理”“機構(gòu)護理”或者“現(xiàn)金福利”。開放護理市場的一項重要目的是尊重老人的選擇權(quán)。在2004年—2008年，德國挑選了7個市縣進行了一項關(guān)于“看護老人服務(wù)”的實驗，實驗有三種福利方式供老年人選擇。第一是直接提供護理服務(wù)；第二是直接支付現(xiàn)金給老人；現(xiàn)金的金額為第一種直接提供護理服務(wù)價值的一半。第三是個人預(yù)算憑單制，（這其中既包括“現(xiàn)金支付”中尊重消費者自主權(quán)的精神，又提供第一種直接提供護理服務(wù)的價值。）該項試驗規(guī)定，“個人預(yù)算憑單制”方式只能用于采購服務(wù)，但不限于長期護理保險內(nèi)簽約提供服務(wù)的單位。實驗結(jié)果表明，比起第一種，直接提供服務(wù)的方式，“個人預(yù)算憑單制”能夠讓被照顧者獲得更多來自不同護理機構(gòu)或私人護理的看護和照顧；但與第二種直接支付現(xiàn)金給老人的方式相比，“個人預(yù)算憑單制”并未在看護效果上有更優(yōu)質(zhì)的表現(xiàn)，且整體支出卻比現(xiàn)金支付昂貴一倍。有專家指出，德國強制性長期護理費用采取包裹式定價，并未根據(jù)不同服務(wù)所需的時間進行差別式定價。這樣導(dǎo)致的結(jié)果是服務(wù)提供者傾向于越來越短的時間完成護理任務(wù)，服務(wù)過程也會傾向于機械性而非人性化。同時，選擇“直接提供護理服務(wù)”選項的老人，被服務(wù)的內(nèi)容是固定的。因此，大部分受顧人會選擇“直接支付現(xiàn)金”這一選項。此外，該實驗結(jié)果還顯示，大部分選擇“直接支付現(xiàn)金”的受顧人，其護理費用并為支付給護理機構(gòu)，而是支付給家人，由家人對其進行看護。

此外，21世紀(jì)初，養(yǎng)老券在我國的北京、上海等地也早有應(yīng)用。

“憑單”創(chuàng)新

憑單制不僅用于教育、養(yǎng)老等領(lǐng)域，還被一些歐洲國家用于鼓勵中、小、微企業(yè)創(chuàng)新的政策中。創(chuàng)新券（英文：Innovation Voucher）是指，由政府發(fā)放，中小企業(yè)可憑此券向研發(fā)機構(gòu)、咨詢機構(gòu)、教育機構(gòu)等單位提出咨詢或換取專業(yè)知識的要求，這些機構(gòu)憑券可向政府兌換現(xiàn)金。自荷蘭推行該項制度以來，愛爾蘭、英國、加拿大、比利時、新加坡等國也紛紛效仿。盡管各國規(guī)定有所不同，但目標(biāo)均以支持中小企業(yè)發(fā)展為核心。

荷蘭的創(chuàng)新券源于2004年的“領(lǐng)航計劃”（Pilot Project），該計劃為中小企業(yè)提供了1100份創(chuàng)新券。2006年該項計劃轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)性計劃。負(fù)責(zé)荷蘭創(chuàng)新券的機構(gòu)名為SenterVovem，目前每年提供6000份創(chuàng)新券，其中大型創(chuàng)新券（Large Voucher）和小型創(chuàng)新券（Samall Voucher）各3000份。大型創(chuàng)新券的價值金額為7500歐元，小型創(chuàng)新券的價值金額為2500歐元。每一企業(yè)僅可獲得一次小型創(chuàng)新券，大型創(chuàng)新券則不限次數(shù)。且對于同年同時取得兩種創(chuàng)新券也沒有限制。取得創(chuàng)新券后的中、小企業(yè)可用于向咨詢機構(gòu)咨詢、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，借此獲得研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品、產(chǎn)品制造流程或服務(wù)的相關(guān)知識。據(jù)悉，申請創(chuàng)新券的企業(yè)需符合以下條件：須為荷蘭登記，并符合歐盟定義的中小企業(yè)；非生產(chǎn)或買賣農(nóng)、漁等水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)品；非運輸生產(chǎn)業(yè)；申請大型創(chuàng)新券的企業(yè)，必須在過去三年內(nèi)獲得政府補助總金額低于95000歐元，申請小型創(chuàng)新券的企業(yè)，必須在過去三年獲得政府補助總金額低于97500歐元；申請創(chuàng)新券的企業(yè)沒有同任何咨詢、培訓(xùn)機構(gòu)訂立協(xié)議，且創(chuàng)新券不得轉(zhuǎn)讓。

綜上所述，憑單制可以理解為一種“公共服務(wù)券”，其在國外的住房，教育（小學(xué)和中學(xué)），兒童保育（托兒所教育）和老年人護理等領(lǐng)域也早有應(yīng)用，這些經(jīng)驗做法值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。美國紐約城市大學(xué)巴魯克學(xué)院教授薩瓦斯在《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》（Privatization and Public-Private Partnerships）一書中寫道，憑單制的優(yōu)勢在于把消費者轉(zhuǎn)變?yōu)榘才耪撸ㄟ^消費者的自由選擇使那些無法精確描述的服務(wù)獲得滿意的標(biāo)準(zhǔn)，可以說憑單制的應(yīng)用有著獨特的優(yōu)勢。然而，其應(yīng)用也有一些問題和缺陷。許多公共服務(wù)不是簡單的“購買商品”。購買商品前消費者也許會通過商品信息的比對后做出選擇。相反，憑單購買服務(wù)則是需要先“體驗商品”，消費者只能在使用過程中發(fā)現(xiàn)服務(wù)的優(yōu)劣。許多公共服務(wù)的消費成本是很大的，老年人看護就是就是很好的一個例子。在選擇服務(wù)提供商之前，消費者很難對其做出明智的判斷，這就需要政府認(rèn)證供應(yīng)商和指導(dǎo)用戶選擇方面發(fā)揮作用。雖然這種方式影響了“憑單制”帶來的競爭機制，但政府提供的信息可以帶來更明智或者說更具競爭力的選擇。此外，“憑單制”往往有固定的限額，禁止補足支付。部分觀點指出，這一規(guī)定是不公平的。首先，消費者自己補交額外費用，可以使產(chǎn)品或服務(wù)差異化。消費者有權(quán)利通過自己支付超出額定服務(wù)外的部分費用可以使服務(wù)邁向更高質(zhì)量，這樣能夠更好發(fā)揮“憑單制”的優(yōu)勢；其次，如果“憑單”提供統(tǒng)一的支付水平，供應(yīng)商會有動機篩選憑單消費者。如教育領(lǐng)域中“教育程度較低”和“教育程度較高”；保育領(lǐng)域中“殘疾兒童”和“正常兒童”；養(yǎng)老護理中“病情嚴(yán)重老人”和“無生病老人”等消費的服務(wù)成本是不同的。對于供應(yīng)商來說，同樣價值的“券”當(dāng)然會選擇消費成本低的消費者，即選擇容易服務(wù)的或唾手可得的消費者。因此為了緩解這一潛在問題，部分觀點認(rèn)為“憑單制”可以引進差異支付結(jié)構(gòu)。

（昝妍編譯）

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