歐盟“公共采購指令”體系修訂給予的“制度靈感”

【政府采購國際規則之“新動向”】

歐盟“公共采購指令”體系修訂給予的“制度靈感”

■ 姜愛華

歐盟“公共采購指令”體系歷經了多次修改，沿著蜿蜒的改革路線，最終在2014年敲定了最新版本。其對“一般規則”“采購程序”“電子采購”“集中采購的技術和工具”“公開和透明度”“參與人的選擇及合同授予”等十個方面進行了修訂，筆者在梳理過程中發現，這些修訂內容對我國的政府采購同樣也提供了有價值的制度參考，如，將采購規則向前延伸到采購準備階段、增加采購人的裁量權、對特許經營進行單獨規制等等。

一、歐盟“公共采購指令”體系發展概述

2004年頒布的指令2004/18/EC（以下統稱《2004公共部門采購指令》）和2004/17/EC（以下統稱《2004公用事業采購指令》） 分別對公共部門采購活動和公用事業采購活動進行了統一規制。但是《2004公共部門采購指令》仍舊只對工程特許經營進行了規制，而將服務特許經營排除在外，《2004公用事業采購指令》則將工程特許經營和服務特許經營都排除在外。

2007年12月，為了提高與公共合同授予有關救濟程序的有效性，歐盟對之前頒布的救濟程序指令89/665/EEC和92/13/EEC進行了修訂，頒布了新的救濟程序指令2007/66/EC（《2007公共采購救濟指令》）。2009年7月頒布了國防和安全領域的采購指令2009/81/EC（以下統稱《2009國防采購指令》）。

2011年12月，歐盟委員會提出了對歐盟公共采購指令進行修訂的議案。2014年1月15日和2014年2月11日，歐盟議會和歐盟理事會分別批準了這些促進歐盟公共采購規則現代化的指令。2014年3月28日，《歐盟官方公報》（Official Journal of the European Union）正式公布了這些新公共采購指令體系：指令2014/23/EC（以下統稱《2014特許經營指令》），指令2014/24/EC（以下統稱《2014公共部門采購指令》），指令2014/25/EC（以下統稱《2014公用事業采購指令》）。新制定的《2014特許經營指令》已經將公共部門和公用事業部門實施的工程特許經營和服務特許經營都納入了規制范圍。

二、2014年歐盟“公共采購指令”體系的修訂內容

（一）關于“一般規則”方面的修訂

將遵守環境、社會和勞動法律方面的義務作為采購活動的基本原則之一；賦予了采購當局可以向經濟運營者施加保密性要求的裁量權；在規定了電子通訊的基礎上，《2014公共部門采購指令》也允許使用口頭通訊（首先，其允許運用口通訊；其次，其規定了運用口頭通訊的條件，即需要口頭通訊的內容被充分地歸檔；再次，其規定了適用于口頭通訊的文件及非重要因素，并且明確了不可以適用口頭通訊的對象。最后，強調了需要特別注意對口頭通訊內容進行歸檔的情形）；在通訊過程中允許適用特殊的工具或設備，但是應當注意工具和設備的可獲得性；新增了關于“利益沖突”的規定，該規定向成員國施加了應當確保采購當局采取適當措施來阻止利益沖突的義務。

（二）關于“采購程序”方面的修訂

允許次中央采購實體在特定采購程序中運用“事先信息公告”的方式來邀請競爭；在公開性程序中可以因緊急情況而縮短接收投標書的最短期限；在公開性程序中可以因運用電子方式遞交投標書而縮減接收投標書的最短期限；在限制性程序中采購當局和被選擇的候選人之間可以共同確定具體的接收投標書的期限；在限制性程序中可以因運用電子方式遞交投標書而縮減接收投標書的最短期限；在“帶談判的競爭性程序”中新增了關于確定采購標的物與合同授予標準的要求；在“帶談判的競爭性程序”中允許采購當局在特定條件下不進行談判而授予合同；將“創新性伙伴關系”設置為采購程序之一。

（三）關于“電子采購、集中采購的技術和工具”方面的修訂

關于“動態采購系統”的修訂；新增關于“電子目錄”的規定；要求所有集中采購機構所實施的所有采購程序都要運用電子方式進行通訊；新增關于“偶然性聯合采購（Occasional Joint Procurement）”和“涉及來自不同成員國采購當局的采購”的規定。

（四）關于“采購程序的實施”方面的修訂

新增關于“事先的市場咨詢”“候選人或投標人的事先參與”“劃分標段”方面的規定。

（五）關于“公開和透明度”方面的修訂

新增關于“事先的信息公告”以及“公告發布的形式和方式”方面的規定。

（六）關于“參與人的選擇及合同授予”規則方面的修訂

增加了關于“一般性原則”“排除理由”“歐洲統一采購文件（European Single Procurement Document）”“證明方式”“在線證書庫 (e-Certis) ”“質量保證標準和環境管理標準”“依賴于其他實體能力” 方面的規定。

（七）關于“合同授予”規則的修訂

明確要求合同的授予規則應當與合同標的物相關；新增了關于“生命周期成本”和“異常低價投標書”方面的規定。

（八）關于“合同履行”方面的新增規定

新增了關于“分包”“合同履行期間合同的修訂”“合同終止”方面的規定。

（九）新增“社會和其他特殊服務” 一章

《2014公共部門采購指令》和《2014公用事業采購指令》用專編針對以下兩類特殊的采購制度進行了規制：社會服務和其他特殊服務的采購制度，以及規制設計競賽的規則。其中關于設計競賽的規則與2004公共采購指令體系的規制相比并無新增內容，但是針對“社會服務和其他特殊服務”則制定了更為明確的和詳細的規制規則。

（十）對特許經營進行專門規制

設定了針對“特許經營定義和核心特征”“特許經營期限”“程序性保障要求”“信息不對稱問題”“特許經營合同履行”“特許經營合同救濟”的規制，并明確了針對“經濟運營者集團法律形式和資格條件”“技術性和功能性需求”“授予標準”的規則。

三、歐盟“公共采購指令”體系修訂對我國的啟示

（一）政府采購制度設計要注重政策功能的實現

政府采購制度建設要重視社會責任的履行，包括遵守相關環境、社會或者勞動法律以及集體勞動合同所提及的義務以及反對貪污腐敗的原則，還應注意，要通過與企業建立創新伙伴關系來促進自主創新，要利用公共采購制度中標段的拆分、合同分包等來促進中小企業的發展。這些都是政府采購制度設計時必須考慮的問題。

（二）將采購規則向前延伸到采購準備階段

通過建立采購前的市場咨詢制度以及允許潛在投標人在采購準備階段向采購人提供建議等機制，增加采購文件編制的科學性、提高采購的成功率和采購結果的適用性。

（三）提高政府采購的透明度

公開透明是政府采購的生命線，是政府采購制度建設的重中之重，通過設立動態“實現信息公告”“增加分包信息公開”等方式推動政府采購制度的透明化。

（四）兼顧政府采購規則的剛性和靈活性

政府采購規則的剛性表現在其設定上要規范，要能夠最大化促進公平競爭，但在面對多樣的采購情形下，過于剛性的采購規則會偏離采購設定的目標，因此要賦予一定的采購靈活性，如，適當增加采購人的權利。

（五）增加采購人的裁量權

政府采購的目的是滿足招標人的需要，因此，在公開透明的背景下，適當增加采購人的裁量權，確保采購結果及時、真實滿足招標人的需要是十分必要的。在歐盟“公共采購指令”體系中，采購人不但可以越過資格預審直接審查標書、調整投標截止時間，甚至還可以在合同履行期間擁有修訂合同的權利。

（六）重視電子化采購手段的發展

政府采購電子化，特別是招投標電子化，能夠縮短采購周期，降低采購成本，促進政府采購效率的大幅提高。

（七）推進政府采購制度的標準化建設

除了采購文件標準化外，也要配合電子采購的發展，做好相應的標準化工作，如，資格審查、電子認證、招投標程序等。其中，英國推行的“標準選拔問卷”值得借鑒。

（八）樹立“經濟最有利”的制度目標

政府采購（特別是其中的招投標）不能簡單地以價格作為唯一標準，歐盟此次修訂規則時甚至考慮是不是要廢除最低中標價法，雖然最終沒有廢除，但其態度表明，以價格作為唯一取舍標準的做法顯然不可取，特別是，要關注招投標采購中的全生命周期成本效益以及“異常低價”等現象，要設立相應的甄別機制。

（九）規制招投標中的分包機制

如果采購方允許采購合同分包，那么就應該在招標文件中注明“是否可分包”“如何分包”，相應的，供應商的投標文件中也應對如何分包、分包商的具體信息進行詳細說明，從而通過招投標程序確保分包能夠維護采購人的利益。

（十）對特許經營進行單獨規制

特許經營雖然是公共采購的一種方式，但由于其特征與其他工程或者服務采購明顯不同，所以不能完全適應用一般的招標采購規則，需單獨設立規則。

（作者單位：中央財經大學財政稅務學院）

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