代理業務與交易業務可分離

【爭鳴·探路改革深水區】

開欄的話

日前，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過《深化政府采購制度改革方案》，吹響了政府采購制度新一輪改革的號角，采購機制、采購流程、交易規則等有望迎來突破性變革。改革允許試錯，鼓勵爭鳴，要求“大膽假設，小心求證”。在此背景下，我們邀請中國人民大學國家發展與戰略研究院、中國人民大學公共資源交易研究中心課題研究組撰寫了系列稿件，對改革深水區可能涉及的諸多問題進行拋磚引玉式的探究，敬請關注。

代理業務與交易業務可分離

■ 王叢虎 陳鵬

當前，在我國許多地方，政府采購代理機構的代理業務基本貫穿了整個采購流程，無論是前期的準備環節還是后期的交易環節，都由代理機構組織，形成代理業務與交易業務合二為一的模式。這種“全流程代理”模式引發了我們的思考：在政府采購中，是否應將代理業務和交易業務分離？如何分離這兩種業務？

代理和交易的內涵及關系

“代理”在法律上指以他人的名義，在授權范圍內實施對被代理人直接發生法律效力的法律行為。代理行為的產生，可以是受他人委托的，也可以由法律規定或有關部門指定。《政府采購法》規定，采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理采購。對于集中采購目錄以外的采購項目，采購人也可以代理的方式采購，在集中采購機構與社會代理機構中自由選擇。

“交易”指的是商品的買賣或交換。交易對象是有價的物品或服務，交易形式可以是以貨幣為媒介，也可以是以物易物。交易行為產生的原因，一方面是個體擁有資源的有限性，另一方面是資源使用的競爭性。狹義上的政府采購，指的是政府采購目錄范圍內或采購限額標準以上的購買行為，屬于公共資源交易的子類。公共資源交易具有一般交易行為的特征，同時也具有公共性特征，政府采購的核心內容即完成交易業務，維護公共利益，實現公共價值。

在政府采購活動中，代理業務服務于交易業務，代理的目的是為了更好地完成交易。目前我國政府采購的全流程幾乎都由代理機構代理完成，可以說，交易業務被包含在代理業務之中。與另設交易機構承擔交易業務相比，由代理機構代理交易業務更符合降低交易成本的要求，直觀上來看降低了交易費用。

兩種業務分離有助于實現更大的公共價值

委托代理理論認為，在信息不對稱的情況下會產生“逆向選擇”和“道德風險”。“行政人假設”認為，政府部門的工作人員是追求個人利益的“經濟人”與維護公共利益的“道德人”的統一體。根據這兩大理論，集中采購機構的工作人員也有追求私利的動機，而集中采購機構之外的社會代理機構更以營利為目的，所以把整個流程交給采購代理機構完成，在缺乏有效監督的前提下，難以避免尋租腐敗現象。目前，政府采購監管部門是各級財政部門，集中采購機構與財政部門過去“同出一門”，權責界定不清晰，監管中往往存在“越位”或“缺位”現象；《政府采購法》《招標投標法》也存在沖突之處，造成管理職能的交叉，加大了監管難度，使腐敗有了可乘之機。若不區分采購的前期準備環節與后期交易環節，代理機構則有機會同時接觸采購人與供應商，由于信息的不對稱性，代理機構很可能暗中收取供應商的代理費用，既加大了政府采購交易成本，又可能導致采購質量難以保證。為降低腐敗風險，分離代理業務和交易業務是一個明智的選擇。

根據交易成本理論，劃分代理業務與交易業務的最大問題在于成本的增加，增設交易機構必然會使政府負擔加重。但現實中，一些交易機構往往與政務服務中心“兩塊牌子、一套人馬”，并沒有導致編制大幅增加的現象。而且一項公共管理制度或一項公共政策所關注的不僅僅是交易成本問題，還有公共價值的實現，甚至為了實現公共價值，可以接受交易成本的增加。政府采購的目的是幫助政府更好地實現其公共職能，采購使用的是公共財政資金，因此政府采購是一個公共管理問題，不應只是為了節省經濟成本，還應滿足公共價值的需要，承擔一定的公共責任。劃分代理業務與交易業務雖然增設了交易機構，增加了組織運行的顯性成本，但是與降低腐敗風險、保證采購質量相比，這些成本的增加有助于實現更大的公共價值，因此劃分代理業務與交易業務勢在必行。

交易環節代理機構應退居從屬地位

對于涉及公共利益的政府采購項目，必須兼顧公平與效率。我們認為，只有在政府直接生產的成本明顯高于外部提供的成本，并且委托代理風險得到有效控制時，才可以將這些業務交由采購代理機構代理。出于采購的專業性、降低政府工作人員工作難度的考慮，采購前期準備環節可以交由采購代理機構；進入后期交易環節之后，采購代理機構應退居從屬位置，由交易機構來主導交易業務，交易機構則為各地公共資源交易中心。

兩種業務分離后，仍需防范權力引發的腐敗，在代理環節應注意采購人與采購代理機構共謀的風險。從微觀層面看，應注重政府采購的績效監督和信用監督。一方面，要積極探索科學的績效監督模式，對公權力進行有針對性的監督制約，提高政府采購效率；另一方面，要加快完善我國政府采購和公共資源交易領域的信用監督體系，打破各領域的壁壘，對參與交易的各方形成有效制約，保證公共資源交易的良好運行。只有實現了對權力的監督制約，政府采購代理業務與交易業務的分離才能起到降低腐敗風險、提高采購質量的作用，才能確保公共利益和公共價值的實現。

(作者單位：中國人民大學國家發展與戰略研究院、中國人民大學公共資源交易研究中心)

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