破解一道關于競爭性磋商的“方程式”

【聚焦競爭性磋商】

編者按：近期，河南南陽市“撈尸采購”一案將競爭性磋商方式推到了風口浪尖，事實上，競爭性磋商在實踐中確實面臨一些“模糊地帶”，如，適用情形、評分辦法、采購程序等等。為此，本報特刊出一期專題，以期廓清疑惑。

破解一道關于競爭性磋商的“方程式”

■ 本報記者 楊文君

雙方博弈、反復協商、妥協退讓……這樣的場景常常出現在商務談判中。而在一些采用競爭性磋商和競爭性談判方式的政府采購項目中也可以看到類似的情形。然而，財政部為何創設競爭性磋商這種采購方式？其要點內容是什么？它和其他非招標采購方式的不同之處又在哪里？帶著這樣三個“未知數”問題，記者梳理了相關材料并采訪了業內專家，希望破解關于競爭性磋商這道“方程式”。

競爭性磋商應“需”而生

競爭性磋商辦法的誕生是基于一種時代的需要。

將歷史的長鏡頭放回到2015年初，財政部有關負責人在《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）（以下簡稱《磋商辦法》）有關問題答記者問時就提到：制定《磋商辦法》主要是順應兩方面的需要。一方面，是為了進一步貫徹黨的十八屆四中全會精神，堅持立法先行和依法采購。本屆政府提出了推進政府購買服務、推廣政府和社會資本合作（PPP）模式等重要改革任務。與此相關的采購活動，在采購需求、采購方式、合同管理、履約驗收、績效評價等方面存在一定特殊性，需要在政府采購現行法律框架下，作出創新和針對性的制度安排，對具體工作進行指引和規范，以確保采購工作順暢、高效開展。另一方面，政府購買服務、推廣PPP模式等工作，具有較強的公共性和公益性，其采購活動應當充分發揮支持產業發展、鼓勵科技創新、節約資源、保護環境等政府采購政策功能，以促進經濟和社會政策目標的實現。因此，需要明確相關采購活動的法律適用和操作規則。

業界專家也對此作了進一步解釋。有些非公開招標的項目采購需求相對簡單，交易條件也比較容易確定，在質量和服務要求相對比較統一時，評審時只需考慮價格因素即可，該類項目用競爭性談判即可解決。但PPP項目相對復雜，其需要一個較長周期的準備工作，成交條件也難以一錘定音，競爭性談判等采購方式不能滿足其需要。于是，競爭性磋商這種采購方式應運而生。

明確需求成應有之義

“本根不搖，枝葉繁茂。”采購需求的根基夯實好，采購結果才能“聲入人心”。記者在材料梳理過程中還發現，競爭性磋商的另一核心內容是“先明確采購需求、后競爭報價”的兩階段采購模式。

“時至今日，采購需求已經成為一件習以為常、約定俗成的事情了。”中央財經大學財政稅務學院教授姜愛華表示，從政府采購發展的脈絡來看，2014年之前，政府采購更注重程序，但是采購鏈條需要“前延后展”，采購需求的明確清晰當成為應有之義。

然而，“先明確采購需求，再競爭報價”這件“理所當然”的事情為何要在《磋商辦法》里作為“重點標記”？事實上，2013年的全國政府采購工作會議就提到了這一點，其為今后一段時期的政府采購改革提供了物有所值、采購需求明確和采購專業化的“方向標”。會議指出，我國在實踐中出現了采購需求不清、采購方式適用錯誤、評分方法設定混亂、評審標準不明確等一系列問題。要規范交易行為，保障市場有效性，就要重塑我國政府采購制度的市場規則。一是要明確需求特點、采購方式，評審方法、合同文本及評價方式的縱向對應規則，所有采購方式中的程序設計都要符合“先提供或獲得明確需求、后競爭報價”的原則要求。二是要明確采購人需求責任。三是要改革現行評審制度。對采購人提供明確需求的通用貨物或服務，原則上采用最低評標價法；對技術復雜、性質特殊的項目可以采用綜合評分法，但評分因素應當設定在與報價相關的技術或服務上，且標準要明確；對無法明確需求的供應商提供解決方案或設計方案的項目，引入兩階段招標或談判。

“需求不明確這個問題在當時的政府采購實踐中比較突出，需要被特別強調。”另外，上海市政府采購中心副主任徐舟認為，《磋商辦法》所針對的PPP、政府購買服務項目、技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者具體要求的以及因藝術品采購、專利、專有技術或者服務的時間、數量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的項目等，這些項目本身就比較復雜，其采購需求確定相對困難，如果對需求不清晰的項目貿然“拍腦袋”采購，很容易導致 “低價沖標”等“事故”。因此，《磋商辦法》有必要對此加以強調。

綜合評分為方式之別

評分辦法是競爭性磋商和其他非招標采購方式的重要“分水嶺”。《磋商辦法》第二十三條規定，經磋商確定最終采購需求和提交最后報價的供應商后，由磋商小組采用綜合評分法對提交最后報價的供應商的響應文件和最后報價進行綜合評分。而《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號）（以下簡稱“74號令”）第三十六條、四十九條則規定，采購人應當在收到評審報告后5個工作日內，從評審報告提出的成交候選人中，根據質量和服務均能滿足采購文件實質性響應要求且最后報價最低的原則確定成交供應商，也可以書面授權談判小組/詢價小組直接確定成交供應商。

競爭性磋商采用的是綜合評分法，而競爭性談判等非招標采購方式則是依據最低價中標。“之所以這樣設計，就是為了在需求完整、明確的基礎上實現合理報價和公平交易，并避免競爭性談判最低價成交可能導致的惡性競爭，將政府采購制度功能聚焦到‘物有所值’的價值目標上來，達到‘質量、價格、效率’的統一。”財政部相關負責人就《磋商辦法》答記者問時如是表示。

“其他非招標采購方式都是以最低價來確定成交供應商，不太適合PPP、政府購買服務和依法不進行招標的建設工程項目，采用綜合評分法的競爭性磋商正是為了滿足這些項目的需要。”徐舟進一步指出了競爭性磋商使用綜合評分法的原因。《磋商辦法》出臺之前，競爭性談判和詢價采購都是依據最低價成交的規則，采購人對此非議頗多，在實踐中很多采購人都不太愿意使用。對于一些未達到公開招標數額標準的小額采購項目，他們寧愿犧牲采購效率，也要采用公開招標方式，其中一個重要原因就是公開招標可以使用綜合評分法。但是，公開招標畢竟采購周期長，而且適用范圍也具有一定局限性，主要適合采購需求比較確定的項目，所以在當時的歷史環境下，亟需創設一種新的采購方式來適應政府采購改革的需要。

對此，某財政局的相關負責人也表示，最低價成交的交易規則尚有不足之處，采用綜合評分法的競爭性磋商恰恰彌補了競爭性談判等非招標采購方式在這一點上的不足。

那么，在采購實踐中，哪些具體項目適用于競爭性磋商？上海百通項目管理咨詢有限公司副總工程師張志軍指出，綜合評分法適用于具有特殊要求、技術比較復雜、需要綜合考量供應商的商務、技術和價格等相關因素的采購項目。其實，最低價成交法和綜合評分法都是實踐中常用的評審辦法，兩種辦法本質上沒有優劣之分，區別在于適用條件不同。比如，對于公開招標數額以下的工程類項目，就可以采用競爭性磋商這種方式進行采購，工程施工項目一般須考慮其施工組織設計是否科學合理，要對供應商提供的施工組織設計等技術文件進行評審量化打分。而最低價成交法僅考量價格因素，不太適合相對比較復雜的工程項目。

“我們在一些服裝和印刷服務的采購項目中會用到競爭性磋商。”新疆政府采購中心的郜峰結合自己的工作經驗告訴記者，個人感覺，競爭性磋商更像是公開招標和競爭性談判的結合體，前端是競爭談判的模式，有兩輪報價，后端是綜合打分，同公開招標的程序有些類似。但是，相比于公開招標，競爭性磋商對評委只要求3人以上單數，掛網時間及操作也更靈活。

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