建立內(nèi)控機(jī)制 提高管理水平

建立內(nèi)控機(jī)制 提高管理水平

湖南大學(xué)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)與設(shè)備管理處 倪綱

說起“政府采購內(nèi)部控制”，大家可能覺得有點(diǎn)模糊，有種無從下手之感。我結(jié)合自己的工作情況，談?wù)勼w會和感受。

對建立內(nèi)部控制機(jī)制重要性的個人認(rèn)識

認(rèn)識1：建立內(nèi)部控制機(jī)制是采購人在政府采購活動中應(yīng)承擔(dān)的主體責(zé)任之一。

采購人在政府采購活動中應(yīng)承擔(dān)哪些主體責(zé)任呢？《政府采購法實(shí)施條例》（以下簡稱《條例》）第十一條規(guī)定，采購人在政府采購活動中應(yīng)當(dāng)維護(hù)國家利益和社會公共利益，公正廉潔，誠實(shí)守信，執(zhí)行政府采購政策，建立政府采購內(nèi)部管理制度，厲行節(jié)約，科學(xué)合理確定采購需求。采購人不得向供應(yīng)商索要或者接受其給予的贈品、回扣或者與采購無關(guān)的其他商品、服務(wù)。

《條例》明確規(guī)定了采購人在政府采購活動中應(yīng)承擔(dān)的五大主體責(zé)任：

一是科學(xué)合理確定采購需求。采購需求是指采購人對擬采購的貨物或服務(wù)的技術(shù)、規(guī)格、性能、功能以及質(zhì)量要求等。明確合理的采購需求是做好采購工作的前提和基礎(chǔ)。

二是執(zhí)行政府采購政策，包括節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展及支持本國產(chǎn)品等。

三是公開采購信息（對應(yīng)公正廉潔），包括中標(biāo)、成交結(jié)果等該公開的一定要公開。

四是嚴(yán)格履約驗(yàn)收（對應(yīng)誠實(shí)守信），要及時簽訂合同，落實(shí)履約驗(yàn)收責(zé)任。

五是建立政府采購內(nèi)部管理制度。

就如何建立政府采購內(nèi)部管理制度，2016年6月，財政部又專門發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》（財庫〔99〕號），進(jìn)一步明確“采購人應(yīng)當(dāng)做好政府采購業(yè)務(wù)的內(nèi)部歸口管理和所屬單位管理，明確內(nèi)部工作機(jī)制，重點(diǎn)加強(qiáng)對采購需求、政策落實(shí)、信息公開、履約驗(yàn)收、結(jié)果評價等的管理，根據(jù)實(shí)際工作情況建立相應(yīng)的內(nèi)控機(jī)制?！?/p>

在此，提醒大家關(guān)注幾個時間點(diǎn)：《政府采購法》于2003年1月1日起開始施行；《政府采購法實(shí)施條例》于2015年3月1日開始實(shí)施；財政部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》的時間是2016年6月29日。為什么《政府采購法》施行10多年后國家要特別強(qiáng)調(diào)建立政府采購內(nèi)部管理制度呢？有些關(guān)鍵詞很能說明原因，比如“依法治國”“國家治理”“反腐倡廉”“誠信體系建設(shè)”“責(zé)任追究制度”等等。建立政府采購內(nèi)部管理制度，已不僅僅是對采購業(yè)務(wù)的要求，我們采購人一定要認(rèn)識到其重要性，并做好做到位。

認(rèn)識2：建立內(nèi)部控制機(jī)制是對采購人的自我保護(hù)。

什么是采購人？《政府采購法》第十五條明確，采購人是指依法進(jìn)行政府采購的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織。具體到各高校，學(xué)校的采購辦或采購中心當(dāng)然就是采購人。但在貨物服務(wù)類實(shí)際采購活動中，采購人往往還包含采購項(xiàng)目的具體用戶（項(xiàng)目部門），因?yàn)樗麄兪遣少徯枨蠛吐募s驗(yàn)收這兩大主體責(zé)任的實(shí)際履行者。

采購活動沒出問題，皆大歡喜。一旦出了問題，采購辦和具體用戶各自應(yīng)承擔(dān)哪些責(zé)任呢？比如，出現(xiàn)問題最多的往往是采購預(yù)算不合理、采購需求不科學(xué)。預(yù)算過低，則無人應(yīng)標(biāo)，導(dǎo)致廢標(biāo)；預(yù)算過高，則中標(biāo)價虛高，浪費(fèi)資源，為腐敗預(yù)留了空間；采購需求不清，導(dǎo)致劣幣驅(qū)逐良幣，背離了物有所值的價值目標(biāo)。出了問題后，“我們把項(xiàng)目全部委托給了采購辦，具體情況自己不清楚?！边@是用戶（項(xiàng)目部門）推脫責(zé)任的最常見情形。因此，如何處理好采購人（采購辦）與用戶（項(xiàng)目部門）的權(quán)責(zé)關(guān)系，靠的還是完善內(nèi)部控制制度建設(shè)，責(zé)任越分明，越能有效保護(hù)自己。

如何建立政府采購內(nèi)部管理制度

按照財政部的要求，我校從2016年開始著手政府采購內(nèi)部控制建設(shè)，2017年7月編制完成了《湖南大學(xué)內(nèi)部控制手冊》，其中第七章為“采購管理”，共七小節(jié)。第一節(jié)為業(yè)務(wù)概述；第二節(jié)為控制目標(biāo)與風(fēng)險，涉及31個風(fēng)險點(diǎn)；第三節(jié)為內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)；第四節(jié)為日常權(quán)限清單；第五節(jié)為不相容職責(zé)清單；第六節(jié)為業(yè)務(wù)流程圖；第七節(jié)為配套規(guī)范文件。

在此基礎(chǔ)上，我們編制了《湖南大學(xué)儀器設(shè)備采購手冊》，包括《湖南大學(xué)儀器設(shè)備采購實(shí)施細(xì)則》《湖南大學(xué)網(wǎng)上競價采購指導(dǎo)意見》《湖南大學(xué)網(wǎng)上競價供應(yīng)商行為規(guī)范》《湖南大學(xué)儀器設(shè)備分散采購指導(dǎo)意見》《湖南大學(xué)儀器設(shè)備采購流程圖》《湖南大學(xué)采購需求編制說明》《湖南大學(xué)政府采購負(fù)面清單》《湖南大學(xué)儀器設(shè)備采購合同模板》等10類制度文件。

經(jīng)過努力，湖南大學(xué)已初步搭建起政府采購內(nèi)部控制的整體框架，基本的管理制度也已建立，但仍需進(jìn)一步細(xì)化完善，比如制定家具采購、軟件采購等實(shí)施細(xì)則。

對此，我們可以參考美國的做法。美國沒有專門的政府采購法，但與政府采購相關(guān)的法律就有約500部，比如《武裝部隊采購法案》《聯(lián)邦財產(chǎn)及管理法案》、《聯(lián)邦政府采購政策辦公室法案》《小額采購業(yè)務(wù)法案》《購買美國產(chǎn)品法》等，很細(xì)很全。

如何進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購內(nèi)部控制建設(shè)？我提兩點(diǎn)建議：

第一，進(jìn)一步加強(qiáng)采購人的專業(yè)化隊伍建設(shè)。政府采購具有面向市場的特性，又涉及經(jīng)濟(jì)、法律、合同等多方面專業(yè)知識，不同于常規(guī)的行政性工作，政策性強(qiáng)、專業(yè)性高，要求工作人員不僅要熟悉政府采購的政策、流程，還要掌握采購項(xiàng)目相關(guān)的專業(yè)知識，各行各業(yè)都要有所涉獵。因此，加強(qiáng)采購人的專業(yè)化隊伍建設(shè)非常必要。專業(yè)的事情應(yīng)由專業(yè)的人來做，比如美國的合同官、國際招標(biāo)設(shè)備監(jiān)理師、職業(yè)采購師制度等。

從事采購的工作人員至少應(yīng)做到兩點(diǎn)：一是把握采購政策。要不斷加強(qiáng)對政府采購政策法規(guī)的學(xué)習(xí)，深入理解、全面掌握各項(xiàng)政策法規(guī)的精神實(shí)質(zhì)和內(nèi)容要求，清楚“什么可以做、什么必須做、什么不能做”。在具體操作層面，既要熟悉政府采購基本工作流程和交易規(guī)則，又要針對實(shí)際情況，從采購需求編制、履約驗(yàn)收管理等方面提高執(zhí)行能力。二是規(guī)范采購行為。采購人在強(qiáng)化自身主體責(zé)任的同時，更要堅持依法依規(guī)辦事，杜絕“不作為、慢作為、亂作為”現(xiàn)象。

第二，進(jìn)一步加強(qiáng)采購管理信息化建設(shè)。當(dāng)前，電子競價、電商采購等豐富了采購模式；政府采購管理系統(tǒng)優(yōu)化了采購審批流程，讓用戶“少跑腿”。但僅有這些還不夠，要真正實(shí)現(xiàn)“公開、公平、公正、誠信擇優(yōu)、物有所值”的采購目標(biāo)，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)庫信息集成建設(shè)尤為重要。為什么采購人與供應(yīng)商的信息會不對稱？為什么個人買東西都愛“貨比三家”？為什么美國政府采購更多采用競爭性談判？數(shù)據(jù)信息起了決定性的作用，政府在這方面應(yīng)有所作為。

本報擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請注明來源于中國政府采購報，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。