PPP物有所值評(píng)價(jià)亟需完善

PPP物有所值評(píng)價(jià)亟需完善

■ 趙曄

物有所值起源于英國(guó)以節(jié)約、效率、效果為核心，實(shí)現(xiàn)資源合理運(yùn)用的新公共管理運(yùn)動(dòng)。在政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式的推廣應(yīng)用過(guò)程中，物有所值評(píng)價(jià)已成為判斷基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)項(xiàng)目領(lǐng)域是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運(yùn)營(yíng)方式的一種評(píng)價(jià)方法。2015 年12月，財(cái)政部下發(fā)《PPP 物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》（財(cái)金〔2015〕167號(hào)），明確了物有所值評(píng)價(jià)的方法、流程等指導(dǎo)性原則。隨著PPP實(shí)踐的發(fā)展，物有所值評(píng)價(jià)制度也應(yīng)進(jìn)一步完善。

完善物有所值評(píng)價(jià)的定性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。物有所值定性評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容就是評(píng)價(jià)指標(biāo)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，實(shí)行物有所值評(píng)價(jià)定性評(píng)價(jià)的各國(guó)評(píng)價(jià)體系都較為完善，大多涵蓋數(shù)十項(xiàng)指標(biāo)。如，英國(guó)物有所值評(píng)價(jià)定性評(píng)價(jià)以可行性、有益性和可實(shí)現(xiàn)性為核心，設(shè)計(jì)了項(xiàng)目群、項(xiàng)目、采購(gòu)三個(gè)階段對(duì)應(yīng)的多個(gè)指標(biāo)，而每項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)又對(duì)應(yīng)問(wèn)題清單；加拿大的定性評(píng)價(jià)共設(shè)立18項(xiàng)通用指標(biāo)，具體應(yīng)用時(shí)可根據(jù)項(xiàng)目情況選擇7-10個(gè)適用指標(biāo)，通過(guò)打分矩陣進(jìn)行結(jié)果評(píng)價(jià)，從而對(duì)采購(gòu)模式的選擇進(jìn)行優(yōu)化。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)物有所值評(píng)價(jià)定性評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)進(jìn)一步豐富，并設(shè)計(jì)出一套具有行業(yè)特點(diǎn)、科學(xué)適用的權(quán)重體系，提高評(píng)價(jià)結(jié)果的公平性和有效性。

逐步推廣物有所值評(píng)價(jià)的定量評(píng)估。定性評(píng)價(jià)具有模糊性，但操作相對(duì)容易；定量評(píng)價(jià)的結(jié)果更具體確定，但操作難度相對(duì)更大。在物有所值評(píng)價(jià)體系推廣的初期，由于定量評(píng)估的細(xì)則并不完善，若強(qiáng)行推廣，得出的評(píng)價(jià)結(jié)果意義不大。在此階段，主要應(yīng)以易理解、易操作的定性分析為主。隨著評(píng)價(jià)體系的建設(shè)完善，無(wú)論是數(shù)據(jù)還是經(jīng)驗(yàn)都在不斷積累，此時(shí)可采用更準(zhǔn)確的定量分析為主、定性分析為輔的評(píng)價(jià)模式。定量評(píng)估中，指標(biāo)的選擇依然是關(guān)鍵，需要設(shè)計(jì)出有利于PPP模式健康可持續(xù)發(fā)展的系列量化指標(biāo)。在量化風(fēng)險(xiǎn)方面，從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，澳大利亞、美國(guó)多采用公式化和仿真兩種方法，這兩個(gè)國(guó)家已具有完備的風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)和實(shí)踐的積累，我國(guó)在此方面則不夠成熟，無(wú)法直接采用與其同步的方法。因此，在過(guò)渡階段，可采用相對(duì)簡(jiǎn)單的公式化風(fēng)險(xiǎn)定量方法，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化。隨著項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)和管理經(jīng)驗(yàn)的逐步完善成熟，再適時(shí)采用高級(jí)風(fēng)險(xiǎn)仿真方法來(lái)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)量化管理。在項(xiàng)目折現(xiàn)率方面，從國(guó)外實(shí)踐看，不同國(guó)家折現(xiàn)率的選擇呈現(xiàn)出明顯的差異性。如，英國(guó)財(cái)政部建議采用社會(huì)時(shí)間偏好折現(xiàn)率，而澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施中心則建議采用無(wú)風(fēng)險(xiǎn)利率作為折現(xiàn)率。從我國(guó)的實(shí)際情況看，可根據(jù)固定折現(xiàn)率和按項(xiàng)目情況制定PPP項(xiàng)目折現(xiàn)率，其中固定折現(xiàn)率可根據(jù)政府的借貸資金成本或市場(chǎng)回報(bào)率設(shè)定。同時(shí)，由于我國(guó)PPP項(xiàng)目類型多樣，項(xiàng)目收益差別大，可先行設(shè)定不同的行業(yè)基準(zhǔn)收益率，之后再逐步完善。此外，在推廣定量評(píng)價(jià)模式的過(guò)程中，還要充分考慮我國(guó)的地區(qū)差異，根據(jù)其在政府信譽(yù)、社會(huì)資本意向、社會(huì)公眾的民心民意等各方面的差異性，開展包括風(fēng)險(xiǎn)分配與量化、競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整、折現(xiàn)率的考量等定量工作，并做好物有所值定量分析的數(shù)據(jù)收集工作，為此后的深入量化評(píng)價(jià)進(jìn)行數(shù)據(jù)儲(chǔ)備。

物有所值評(píng)價(jià)應(yīng)貫穿于PPP項(xiàng)目的全生命周期。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，物有所值評(píng)估被普遍用于PPP項(xiàng)目的全生命周期，并根據(jù)不同階段性特征、不同的目的和功能，選取差異性的方法和程序。如，美國(guó)聯(lián)邦公路管理局在PPP項(xiàng)目決策、采購(gòu)和實(shí)施等階段都使用定量評(píng)價(jià)；英國(guó)財(cái)政部將物有所值評(píng)價(jià)貫穿于項(xiàng)目群層級(jí)、項(xiàng)目層級(jí)、采購(gòu)層級(jí)三個(gè)階段；愛爾蘭在項(xiàng)目詳細(xì)評(píng)估、編制項(xiàng)目產(chǎn)品產(chǎn)出說(shuō)明、評(píng)審社會(huì)資本響應(yīng)文件、簽訂項(xiàng)目合同的過(guò)程中進(jìn)行四次評(píng)價(jià)；印度在可行性研究階段、采購(gòu)階段進(jìn)行兩次物有所值評(píng)價(jià)。我國(guó)也應(yīng)將物有所值評(píng)價(jià)貫穿于PPP項(xiàng)目的全生命周期。在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，通過(guò)定量為主的物有所值評(píng)價(jià)，判斷PPP模式能否降低項(xiàng)目全生命周期成本，從而決定能否采用PPP模式；在項(xiàng)目采購(gòu)階段，通過(guò)把合格候選社會(huì)資本的實(shí)際報(bào)價(jià)與PSC值（公共部門比較值）進(jìn)行比較，對(duì)社會(huì)資本報(bào)價(jià)是否物有所值進(jìn)行定量評(píng)價(jià)；在項(xiàng)目采購(gòu)階段，通過(guò)對(duì)合同條款和政府支付責(zé)任的量化測(cè)評(píng)，避免項(xiàng)目最終實(shí)施方案與前期論證方案發(fā)生重大調(diào)整；在項(xiàng)目執(zhí)行階段，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，確保項(xiàng)目根據(jù)合同要求保質(zhì)保量實(shí)施；在項(xiàng)目移交階段，通過(guò)測(cè)算已有物有所值基礎(chǔ)數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)社會(huì)資本的績(jī)效，形成最終的物有所值定量評(píng)價(jià)結(jié)果，從而判斷項(xiàng)目是否要繼續(xù)采用PPP模式。

健全PPP項(xiàng)目物有所值的監(jiān)督機(jī)制。按照相關(guān)法律制度規(guī)定，我國(guó)PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系由行政監(jiān)管、司法監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)管共同構(gòu)成。但從實(shí)際監(jiān)管情況看，現(xiàn)階段我國(guó)PPP監(jiān)管主要依靠政府行政監(jiān)管，公眾與政府互通平臺(tái)的缺乏導(dǎo)致社會(huì)監(jiān)管形同虛設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)自律性和組織性的缺乏，則導(dǎo)致行業(yè)監(jiān)管起不到實(shí)質(zhì)性作用，PPP相關(guān)法律的不完善導(dǎo)致了司法監(jiān)管的滯后。為了更好地檢驗(yàn)PPP項(xiàng)目是否實(shí)現(xiàn)了物有所值，應(yīng)進(jìn)一步完善監(jiān)督機(jī)制。在監(jiān)督體系上，監(jiān)督主體應(yīng)包括上級(jí)主管部門、社會(huì)公眾、跨地區(qū)專家組等多元化的主體，補(bǔ)齊短板，發(fā)揮政府監(jiān)管部門、行業(yè)主管部門、監(jiān)察部門、司法機(jī)關(guān)和綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)等不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)同作用；在監(jiān)督方式上，要通過(guò)法律法規(guī)、PPP合同（特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議）、政策引導(dǎo)、約束激勵(lì)機(jī)制、績(jī)效考核機(jī)制等多種方式，對(duì)PPP項(xiàng)目參與方和項(xiàng)目實(shí)施開展全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

（作者單位：遼寧省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部）

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