PPP物有所值評價亟需完善

PPP物有所值評價亟需完善

■ 趙曄

物有所值起源于英國以節約、效率、效果為核心，實現資源合理運用的新公共管理運動。在政府與社會資本合作（PPP）模式的推廣應用過程中，物有所值評價已成為判斷基礎設施及公共服務項目領域是否采用PPP模式代替政府傳統投資運營方式的一種評價方法。2015 年12月，財政部下發《PPP 物有所值評價指引（試行）》（財金〔2015〕167號），明確了物有所值評價的方法、流程等指導性原則。隨著PPP實踐的發展，物有所值評價制度也應進一步完善。

完善物有所值評價的定性評價指標體系。物有所值定性評價的核心內容就是評價指標。從國際經驗看，實行物有所值評價定性評價的各國評價體系都較為完善，大多涵蓋數十項指標。如，英國物有所值評價定性評價以可行性、有益性和可實現性為核心，設計了項目群、項目、采購三個階段對應的多個指標，而每項評價指標又對應問題清單；加拿大的定性評價共設立18項通用指標，具體應用時可根據項目情況選擇7-10個適用指標，通過打分矩陣進行結果評價，從而對采購模式的選擇進行優化。借鑒國際經驗，我國物有所值評價定性評價指標應進一步豐富，并設計出一套具有行業特點、科學適用的權重體系，提高評價結果的公平性和有效性。

逐步推廣物有所值評價的定量評估。定性評價具有模糊性，但操作相對容易；定量評價的結果更具體確定，但操作難度相對更大。在物有所值評價體系推廣的初期，由于定量評估的細則并不完善，若強行推廣，得出的評價結果意義不大。在此階段，主要應以易理解、易操作的定性分析為主。隨著評價體系的建設完善，無論是數據還是經驗都在不斷積累，此時可采用更準確的定量分析為主、定性分析為輔的評價模式。定量評估中，指標的選擇依然是關鍵，需要設計出有利于PPP模式健康可持續發展的系列量化指標。在量化風險方面，從國外經驗看，澳大利亞、美國多采用公式化和仿真兩種方法，這兩個國家已具有完備的風險管理技術和實踐的積累，我國在此方面則不夠成熟，無法直接采用與其同步的方法。因此，在過渡階段，可采用相對簡單的公式化風險定量方法，對風險進行量化。隨著項目風險數據和管理經驗的逐步完善成熟，再適時采用高級風險仿真方法來進行風險量化管理。在項目折現率方面，從國外實踐看，不同國家折現率的選擇呈現出明顯的差異性。如，英國財政部建議采用社會時間偏好折現率，而澳大利亞基礎設施中心則建議采用無風險利率作為折現率。從我國的實際情況看，可根據固定折現率和按項目情況制定PPP項目折現率，其中固定折現率可根據政府的借貸資金成本或市場回報率設定。同時，由于我國PPP項目類型多樣，項目收益差別大，可先行設定不同的行業基準收益率，之后再逐步完善。此外，在推廣定量評價模式的過程中，還要充分考慮我國的地區差異，根據其在政府信譽、社會資本意向、社會公眾的民心民意等各方面的差異性，開展包括風險分配與量化、競爭性中立調整、折現率的考量等定量工作，并做好物有所值定量分析的數據收集工作，為此后的深入量化評價進行數據儲備。

物有所值評價應貫穿于PPP項目的全生命周期。從國際經驗看，物有所值評估被普遍用于PPP項目的全生命周期，并根據不同階段性特征、不同的目的和功能，選取差異性的方法和程序。如，美國聯邦公路管理局在PPP項目決策、采購和實施等階段都使用定量評價；英國財政部將物有所值評價貫穿于項目群層級、項目層級、采購層級三個階段；愛爾蘭在項目詳細評估、編制項目產品產出說明、評審社會資本響應文件、簽訂項目合同的過程中進行四次評價；印度在可行性研究階段、采購階段進行兩次物有所值評價。我國也應將物有所值評價貫穿于PPP項目的全生命周期。在項目準備階段，通過定量為主的物有所值評價，判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本，從而決定能否采用PPP模式；在項目采購階段，通過把合格候選社會資本的實際報價與PSC值（公共部門比較值）進行比較，對社會資本報價是否物有所值進行定量評價；在項目采購階段，通過對合同條款和政府支付責任的量化測評，避免項目最終實施方案與前期論證方案發生重大調整；在項目執行階段，通過對項目的績效評價，確保項目根據合同要求保質保量實施；在項目移交階段，通過測算已有物有所值基礎數據評價社會資本的績效，形成最終的物有所值定量評價結果，從而判斷項目是否要繼續采用PPP模式。

健全PPP項目物有所值的監督機制。按照相關法律制度規定，我國PPP項目監管體系由行政監管、司法監管、行業監管、社會監管共同構成。但從實際監管情況看，現階段我國PPP監管主要依靠政府行政監管，公眾與政府互通平臺的缺乏導致社會監管形同虛設，基礎設施和公共服務行業自律性和組織性的缺乏，則導致行業監管起不到實質性作用，PPP相關法律的不完善導致了司法監管的滯后。為了更好地檢驗PPP項目是否實現了物有所值，應進一步完善監督機制。在監督體系上，監督主體應包括上級主管部門、社會公眾、跨地區專家組等多元化的主體，補齊短板，發揮政府監管部門、行業主管部門、監察部門、司法機關和綜合性獨立監管機構等不同監管機構的協同作用；在監督方式上，要通過法律法規、PPP合同（特許經營協議）、政策引導、約束激勵機制、績效考核機制等多種方式，對PPP項目參與方和項目實施開展全過程動態監管。

（作者單位：遼寧省委黨校經濟學教研部）

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