施克儉：一則“補充公告”引發(fā)的舉報案

案例回顧■■■

南通市某采購單位采購?fù)ㄓ迷O(shè)備項目于2010年5月31日在南通政府采購網(wǎng)發(fā)布招標(biāo)公告。6月9日接受供應(yīng)商報名時，共有7家供應(yīng)商報名，具備該項目中數(shù)據(jù)庫廠商A（以下簡稱“A公司”）授權(quán)的有6家。上海某公司B（以下簡稱“B公司”）參與了報名，但無A公司的授權(quán)。經(jīng)采購單位對供應(yīng)商的資格初審，該項目因參加報名的合格供應(yīng)商不足3家而中止采購，并于當(dāng)日在南通政府采購網(wǎng)發(fā)布了中止采購公告。6月11日，該項目按原需求第二次發(fā)布采購公告，為便于更多的潛在供應(yīng)商前來響應(yīng)，招標(biāo)文件定于6月30日接受供應(yīng)商報名并進(jìn)行資格初審，7月9日開標(biāo)。6月25日至28日，多家項目潛在供應(yīng)商分別向采購單位、采購中心反映A公司存在故意不授權(quán)行為。為盡快完成項目建設(shè)任務(wù)，采購單位于6月29日向采購中心遞交了申請，要求將數(shù)據(jù)庫從整個項目中剔除，另行單獨采購。采購中心對采購單位的申請進(jìn)行了認(rèn)真研究，于當(dāng)日在網(wǎng)上發(fā)布了“調(diào)整軟件中數(shù)據(jù)庫1套，另行采購”的補充公告。7月9日開標(biāo)、評標(biāo)工作按規(guī)定程序如期進(jìn)行，中標(biāo)結(jié)果于當(dāng)日在網(wǎng)上進(jìn)行公示，截至公示結(jié)束未接到相關(guān)供應(yīng)商的質(zhì)疑。7月16日，B公司通過電子信箱向南通市財政局對該項目進(jìn)行舉報，并于8月5日向江蘇省財政廳進(jìn)行了網(wǎng)上舉報。

B公司舉報的主要事項有：一是6月9日第一次采購資格初審時供應(yīng)商提供的數(shù)據(jù)庫廠商授權(quán)存在弄虛作假的行為。二是中標(biāo)供應(yīng)商有圍標(biāo)現(xiàn)象。三是采購中心6月29日發(fā)布的補充公告應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件截止時間15日前，不符合政府采購相關(guān)法規(guī)。那么，B公司舉報事項究竟是否成立呢？

案例分析■■■

對于第1項舉報內(nèi)容，經(jīng)有關(guān)部門調(diào)查，A公司于6月15日左右進(jìn)行了業(yè)務(wù)代表變動，新業(yè)務(wù)代表認(rèn)為6月9日第一次采購公司沒有授權(quán)，投標(biāo)供應(yīng)商出具的是假授權(quán)。但事實上6家供應(yīng)商都出具了該公司的授權(quán)書，其中1家還是總代授權(quán)，均未發(fā)現(xiàn)有證據(jù)證實授權(quán)為虛假，可見問題系A(chǔ)公司管理混亂所致。

對于第2項舉報內(nèi)容，有關(guān)部門按照“誰主張、誰舉證”的原則，責(zé)成B公司在規(guī)定時間內(nèi)提供相關(guān)聯(lián)的及來源合法的佐證材料，而B公司未能在規(guī)定時間內(nèi)提供任何佐證材料，截至目前，也尚未發(fā)現(xiàn)有證據(jù)證明供應(yīng)商存在圍標(biāo)或串標(biāo)等違規(guī)行為。

本案的焦點集中在第3項舉報內(nèi)容，即采購中心發(fā)布補充公告的時限是否違反了政府采購的相關(guān)法規(guī)。

關(guān)于發(fā)布補充公告的時限規(guī)定，集中在《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部第18號令）第二十七條，即“招標(biāo)采購單位對已發(fā)出的招標(biāo)文件進(jìn)行必要澄清或者修改的，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件截止時間十五日前，在財政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上發(fā)布更正公告，并以書面形式通知所有招標(biāo)文件收受人。該澄清或者修改的內(nèi)容為招標(biāo)文件的組成部分。”筆者認(rèn)為，本案中出現(xiàn)的情形具有自身的特殊性和復(fù)雜性，并不適用該條規(guī)定。理由如下：

1.“二十七條”立法的本意是確保招標(biāo)投標(biāo)政府采購活動的公開、公平、公正。本項目采購中招標(biāo)人根據(jù)采購單位的要求，并結(jié)合實際情況，“補充公告”是將獨立于通用設(shè)備的數(shù)據(jù)庫軟件另行采購，不但沒有增加投標(biāo)人的準(zhǔn)入門檻條件，反而在一定程度上降低了投標(biāo)人響應(yīng)難度，且投標(biāo)人均在第一時間領(lǐng)取了招標(biāo)文件，開標(biāo)評標(biāo)工作也按規(guī)定的時間、地點和程序進(jìn)行，截至目前從未收到過任何供應(yīng)商質(zhì)疑。綜合分析，本次招標(biāo)未出現(xiàn)影響采購公正的違法違規(guī)行為，也不構(gòu)成對投標(biāo)人實質(zhì)性權(quán)益的損害。

2.目前對“二十七條”沒有權(quán)威的、統(tǒng)一的釋義。筆者對規(guī)定里的“必要澄清或者修改”理解是，它不是一般意義上的澄清和修改，而是特指對招標(biāo)文件表述不清楚之處予以澄清，對招標(biāo)文件出現(xiàn)的錯誤予以修正。該項目將數(shù)據(jù)庫軟件另行采購，不屬于招標(biāo)文件出現(xiàn)錯誤后的修正，也就不是“必要澄清或者修改”的范疇；如屬“必要澄清或修改”的，按規(guī)定要求應(yīng)發(fā)布“更正公告”。而6月29日采購中心在網(wǎng)上發(fā)布的是“補充公告”。事實證明“補充公告”突顯其遵循政府采購的基本原則，既合理又合法。在該項目中，6月30日參加報名的供應(yīng)商共7家，入圍的4家供應(yīng)商領(lǐng)取了招標(biāo)文件。截至招標(biāo)結(jié)束，其他未通過審核的3家供應(yīng)商（包括B公司）均未提出過任何異議。這也證明了所有供應(yīng)商都認(rèn)可該“補充公告”不屬于“必要澄清或者修改”范疇。

3.“二十七條”要求，“必要澄清或者修改”公告應(yīng)“并以書面形式通知所有招標(biāo)文件收受人”，這里的“并”字表示招標(biāo)人在媒體上發(fā)布后同時需要做的事。而該項目于6月30日才進(jìn)行供應(yīng)商報名和資格初審，6月29日發(fā)布“補充公告”時沒有明確的招標(biāo)文件收受人，更沒有供應(yīng)商領(lǐng)取招標(biāo)文件，自然以書面形式通知招標(biāo)文件收受人是招標(biāo)方無法做到的。

4．招標(biāo)文件中約定：投標(biāo)人領(lǐng)取招標(biāo)文件后，應(yīng)仔細(xì)檢查招標(biāo)文件的所有內(nèi)容，如有殘缺、資格準(zhǔn)入和技術(shù)參數(shù)含有傾向性或排他性等表述的，應(yīng)在領(lǐng)取招標(biāo)文件后3日內(nèi)以書面形式提出質(zhì)疑或疑問，送達(dá)招標(biāo)人并簽收，未在規(guī)定的3日內(nèi)提出質(zhì)疑或疑問的，視同投標(biāo)人理解并接受本招標(biāo)文件所有內(nèi)容，并自己承擔(dān)由此引起的投標(biāo)損失。同時，不得在招標(biāo)結(jié)束后針對招標(biāo)文件所有內(nèi)容提出質(zhì)疑事項。供應(yīng)商領(lǐng)取招標(biāo)文件后，均未提出質(zhì)疑或疑問，表明完全認(rèn)同招標(biāo)文件的所有約定。而且，該項目中標(biāo)結(jié)果已公示、中標(biāo)通知書已發(fā)出、采購單位和中標(biāo)供應(yīng)商已簽訂了政府采購合同，在此過程中均未收到過任何供應(yīng)商質(zhì)疑，從法律意義上該項目已經(jīng)完結(jié)。

綜上所述，6月29日采購中心發(fā)布的“補充公告”不屬“二十七條”規(guī)范之列，B公司舉報運用法規(guī)不當(dāng)。

對舉報的思考■■■

1.加強政府采購舉報制度建設(shè)。

《政府采購法》對于舉報制度并沒有做出明確的規(guī)定，只有第七十條涉及了舉報方面的規(guī)定，即“任何單位和個人對政府采購活動中的違法行為，有權(quán)控告和檢舉，有關(guān)部門、機關(guān)應(yīng)當(dāng)依照各自職責(zé)及時處理”。在沒有具體實施細(xì)則的情況下，這項籠統(tǒng)的規(guī)定在實踐執(zhí)行中陷入了無法可依的困境。因此非常有必要對政府采購舉報制度予以明確和規(guī)范。此外，對于財政部第18號令中第二十七條等存在歧義的法律規(guī)定應(yīng)予以進(jìn)一步明確。

2．加大對擾亂政府采購市場行為的處罰力度。

對壟斷市場、惡意舉報（質(zhì)疑、投訴）等擾亂政府采購市場的供應(yīng)商，應(yīng)給予相應(yīng)的處罰：（1）在媒體上公開曝光；（2）3年內(nèi)禁入政府采購市場；（3）列入政府采購黑名單，并保留進(jìn)一步追究其法律責(zé)任的權(quán)利。

3.提供完善的質(zhì)疑和投訴救濟機制，避免舉報的發(fā)生。

通過提供完善的政府采購質(zhì)疑、投訴法定的救濟機制，一方面,有利于依法規(guī)范政府采購行為,提高政府采購的效率,避免“暗箱操作”和腐敗行為的發(fā)生;另一方面,也有利于培養(yǎng)出一批具有國際競爭力、適應(yīng)國際規(guī)則、善于依法維權(quán)、能融入國際政府采購市場的供應(yīng)商,從而促進(jìn)民族產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與壯大。

4.營造政府采購舉報的良好氛圍。

一是各級政府采購部門應(yīng)當(dāng)完善舉報辦理制度，加強跟蹤督辦力度。二是要建立重大舉報事項報告和處理定期報告制度。三是要進(jìn)一步加強從業(yè)人員的教育培訓(xùn)工作，提升服務(wù)質(zhì)量與水平。（作者單位：江蘇省南通市政府采購中心）