施克儉：一則“補充公告”引發的舉報案

案例回顧■■■

南通市某采購單位采購通用設備項目于2010年5月31日在南通政府采購網發布招標公告。6月9日接受供應商報名時，共有7家供應商報名，具備該項目中數據庫廠商A（以下簡稱“A公司”）授權的有6家。上海某公司B（以下簡稱“B公司”）參與了報名，但無A公司的授權。經采購單位對供應商的資格初審，該項目因參加報名的合格供應商不足3家而中止采購，并于當日在南通政府采購網發布了中止采購公告。6月11日，該項目按原需求第二次發布采購公告，為便于更多的潛在供應商前來響應，招標文件定于6月30日接受供應商報名并進行資格初審，7月9日開標。6月25日至28日，多家項目潛在供應商分別向采購單位、采購中心反映A公司存在故意不授權行為。為盡快完成項目建設任務，采購單位于6月29日向采購中心遞交了申請，要求將數據庫從整個項目中剔除，另行單獨采購。采購中心對采購單位的申請進行了認真研究，于當日在網上發布了“調整軟件中數據庫1套，另行采購”的補充公告。7月9日開標、評標工作按規定程序如期進行，中標結果于當日在網上進行公示，截至公示結束未接到相關供應商的質疑。7月16日，B公司通過電子信箱向南通市財政局對該項目進行舉報，并于8月5日向江蘇省財政廳進行了網上舉報。

B公司舉報的主要事項有：一是6月9日第一次采購資格初審時供應商提供的數據庫廠商授權存在弄虛作假的行為。二是中標供應商有圍標現象。三是采購中心6月29日發布的補充公告應當在招標文件要求提交投標文件截止時間15日前，不符合政府采購相關法規。那么，B公司舉報事項究竟是否成立呢？

案例分析■■■

對于第1項舉報內容，經有關部門調查，A公司于6月15日左右進行了業務代表變動，新業務代表認為6月9日第一次采購公司沒有授權，投標供應商出具的是假授權。但事實上6家供應商都出具了該公司的授權書，其中1家還是總代授權，均未發現有證據證實授權為虛假，可見問題系A公司管理混亂所致。

對于第2項舉報內容，有關部門按照“誰主張、誰舉證”的原則，責成B公司在規定時間內提供相關聯的及來源合法的佐證材料，而B公司未能在規定時間內提供任何佐證材料，截至目前，也尚未發現有證據證明供應商存在圍標或串標等違規行為。

本案的焦點集中在第3項舉報內容，即采購中心發布補充公告的時限是否違反了政府采購的相關法規。

關于發布補充公告的時限規定，集中在《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部第18號令）第二十七條，即“招標采購單位對已發出的招標文件進行必要澄清或者修改的，應當在招標文件要求提交投標文件截止時間十五日前，在財政部門指定的政府采購信息發布媒體上發布更正公告，并以書面形式通知所有招標文件收受人。該澄清或者修改的內容為招標文件的組成部分。”筆者認為，本案中出現的情形具有自身的特殊性和復雜性，并不適用該條規定。理由如下：

1.“二十七條”立法的本意是確保招標投標政府采購活動的公開、公平、公正。本項目采購中招標人根據采購單位的要求，并結合實際情況，“補充公告”是將獨立于通用設備的數據庫軟件另行采購，不但沒有增加投標人的準入門檻條件，反而在一定程度上降低了投標人響應難度，且投標人均在第一時間領取了招標文件，開標評標工作也按規定的時間、地點和程序進行，截至目前從未收到過任何供應商質疑。綜合分析，本次招標未出現影響采購公正的違法違規行為，也不構成對投標人實質性權益的損害。

2.目前對“二十七條”沒有權威的、統一的釋義。筆者對規定里的“必要澄清或者修改”理解是，它不是一般意義上的澄清和修改，而是特指對招標文件表述不清楚之處予以澄清，對招標文件出現的錯誤予以修正。該項目將數據庫軟件另行采購，不屬于招標文件出現錯誤后的修正，也就不是“必要澄清或者修改”的范疇；如屬“必要澄清或修改”的，按規定要求應發布“更正公告”。而6月29日采購中心在網上發布的是“補充公告”。事實證明“補充公告”突顯其遵循政府采購的基本原則，既合理又合法。在該項目中，6月30日參加報名的供應商共7家，入圍的4家供應商領取了招標文件。截至招標結束，其他未通過審核的3家供應商（包括B公司）均未提出過任何異議。這也證明了所有供應商都認可該“補充公告”不屬于“必要澄清或者修改”范疇。

3.“二十七條”要求，“必要澄清或者修改”公告應“并以書面形式通知所有招標文件收受人”，這里的“并”字表示招標人在媒體上發布后同時需要做的事。而該項目于6月30日才進行供應商報名和資格初審，6月29日發布“補充公告”時沒有明確的招標文件收受人，更沒有供應商領取招標文件，自然以書面形式通知招標文件收受人是招標方無法做到的。

4．招標文件中約定：投標人領取招標文件后，應仔細檢查招標文件的所有內容，如有殘缺、資格準入和技術參數含有傾向性或排他性等表述的，應在領取招標文件后3日內以書面形式提出質疑或疑問，送達招標人并簽收，未在規定的3日內提出質疑或疑問的，視同投標人理解并接受本招標文件所有內容，并自己承擔由此引起的投標損失。同時，不得在招標結束后針對招標文件所有內容提出質疑事項。供應商領取招標文件后，均未提出質疑或疑問，表明完全認同招標文件的所有約定。而且，該項目中標結果已公示、中標通知書已發出、采購單位和中標供應商已簽訂了政府采購合同，在此過程中均未收到過任何供應商質疑，從法律意義上該項目已經完結。

綜上所述，6月29日采購中心發布的“補充公告”不屬“二十七條”規范之列，B公司舉報運用法規不當。

對舉報的思考■■■

1.加強政府采購舉報制度建設。

《政府采購法》對于舉報制度并沒有做出明確的規定，只有第七十條涉及了舉報方面的規定，即“任何單位和個人對政府采購活動中的違法行為，有權控告和檢舉，有關部門、機關應當依照各自職責及時處理”。在沒有具體實施細則的情況下，這項籠統的規定在實踐執行中陷入了無法可依的困境。因此非常有必要對政府采購舉報制度予以明確和規范。此外，對于財政部第18號令中第二十七條等存在歧義的法律規定應予以進一步明確。

2．加大對擾亂政府采購市場行為的處罰力度。

對壟斷市場、惡意舉報（質疑、投訴）等擾亂政府采購市場的供應商，應給予相應的處罰：（1）在媒體上公開曝光；（2）3年內禁入政府采購市場；（3）列入政府采購黑名單，并保留進一步追究其法律責任的權利。

3.提供完善的質疑和投訴救濟機制，避免舉報的發生。

通過提供完善的政府采購質疑、投訴法定的救濟機制，一方面,有利于依法規范政府采購行為,提高政府采購的效率,避免“暗箱操作”和腐敗行為的發生;另一方面,也有利于培養出一批具有國際競爭力、適應國際規則、善于依法維權、能融入國際政府采購市場的供應商,從而促進民族產業的發展與壯大。

4.營造政府采購舉報的良好氛圍。

一是各級政府采購部門應當完善舉報辦理制度，加強跟蹤督辦力度。二是要建立重大舉報事項報告和處理定期報告制度。三是要進一步加強從業人員的教育培訓工作，提升服務質量與水平。（作者單位：江蘇省南通市政府采購中心）