政府采購電子賣場的基本問題

【政府采購電子賣場系列談】

編者按：作為執行協議供貨和定點采購業務的電子化平臺，政府采購電子賣場已伴隨著協議供貨制度走過十余年歷程，在提高采購效率、增強采購透明度、降低采購價格、提升采購體驗等方面發揮了積極作用。當前，《深化政府采購制度改革方案》即將正式公布、政府采購方式和采購模式有望進一步重塑，系統梳理政府采購電子賣場多年實踐的利弊得失，探究其未來發展方向，為政策制定者和實踐者提供參考依據，正是我們推出這個系列的初衷。

政府采購電子賣場的基本問題

——兼談對協議供貨電子化平臺的再認識

■ 張曉光

政府采購電子賣場并不是新生事物，它是本世紀初政府采購領域協議供貨和定點采購的普遍推廣與互聯網信息技術飛速發展相結合的產物，其實質是執行協議供貨和定點采購業務的電子化平臺。政府采購電子賣場是時代的產物，也隨著時代的發展而發展。然而，正如每個時代總有屬于自己的問題，政府采購電子賣場在每個發展階段也都有各自的問題，但正是這些問題的不斷解決，推動著政府采購電子賣場不斷完善和發展。對于政府采購電子賣場的研究，首先要科學地認識和準確地把握其性質定義、展現形式、功能特色、建設運營等基本問題。

政府采購電子賣場的性質定義

政府采購電子賣場，顧名思義，就是政府采購領域的電子賣場。從政府采購專業角度來講，這個概念具有一定的特殊含義。政府采購電子賣場，全稱應為政府采購協議供貨和定點采購電子賣場，是執行協議供貨和定點采購的電子化平臺。在政府采購領域，電子賣場是一個統稱，諸如電子商場、電子商城、電子集市、網上超市、網上商城、電商平臺等都是電子賣場的不同稱謂，盡管業務形式有所不同，但都是協議供貨的電子化平臺。

政府采購電子賣場的“賣”具有特定指向。作為電子化平臺的電子賣場，并不是把電子賣場提供的服務“賣”給入駐的供應商或者采購人，而是為執行協議供貨業務搭建的服務供應商和采購人的政務平臺。初期，政府采購電子賣場通常只具有信息發布和商品信息查詢功能，所有的相關交易都是在線下進行的。隨著電子商務的迅猛發展，自營式電商企業積極參與協議供貨，同時推動了電子賣場在線交易功能的開發和應用，并逐漸實現了由查詢信息功能到線上交易、電子支付、電子合同等多重功能的拓展。

需要指出的是，政府采購電子賣場本質上不是電子商務平臺，但是功能上卻和電子商務平臺近似。政府采購電子賣場的“賣”主要是指采購人通過電子化平臺查詢商品和供貨服務商信息，并和供貨服務商進行商品采購交易的行為，而不是經營性電子商務平臺，這是政府采購電子賣場與一般意義上的電子商務平臺最根本的區別。因此，《電子商務法》不適用于政府采購電子賣場。曾有業內人士呼吁處理好《電子商務法》對電商化平臺的一般要求與政府采購相關法規對電子化平臺的特定要求的關系。但從目前法規來看，政府采購電子賣場和電子商務平臺盡管部分功能相同，性質卻截然不同。不過，自營式電商企業可以作為政府采購電子賣場的供貨主體，這種自營式電商企業作為協議采購電子賣場供貨主體的模式，即政府采購協議采購電商化。

政府采購電子賣場的展現形式

既然政府采購電子賣場是執行協議供貨和定點采購的電子化平臺，那么，其展現形式就應由協議供貨和定點采購所選取的商業模式決定。

就定點服務采購而言，提供服務的供貨主體是企業自身，可以簡單稱之為“服務+企業”模式。就協議供貨而言，提供商品的供貨主體既可以是生產廠家，也可以是擁有商品的渠道供應商（自營式電商企業）。生產廠家作為供貨主體的，通常廠家不直接供貨，而是由其指定的渠道供應商供貨。不過，其指定的渠道供應商并非供貨主體，供貨責任由廠家承擔。這種形式可以簡單稱之為“商品+生產廠家+生產廠家指定的渠道供應商”模式。自營式電商企業參與協議供貨，實質上就是擁有商品所有權的渠道供應商成了供貨主體。這種形式可以簡單稱之為“渠道供應商（自營式電商企業）+商品”模式。

定點服務電子賣場展現形式相對簡單，電子賣場以服務品目加以區分，每個服務品目按照自身特點進行展示，提供中標企業的相關信息供采購人查詢即可。協議采購電子賣場展現形式則依情況而定。“商品+生產廠家+生產廠家指定的渠道供應商”模式通常以商品信息為核心，是比較傳統的形式。采購人的采購首先從選擇商品開始，再到確定渠道供應商。“渠道供應商（自營式電商企業）+商品”模式通常以渠道供應商（自營式電商企業）為核心，是電商化普遍采用的形式。采購人的采購首先從選擇渠道供應商（自營式電商企業）開始，再到確定商品。目前，中央政府采購網上商城即是這種形式。但在協議采購電商化中，有些電子賣場依舊以商品信息為核心，即采用“商品+渠道供應商（自營式電商企業）”模式，比如天津政府采購中心網上商城（試運行）即是這種展現形式。

協議供貨電子賣場不同的展現形式，代表著人們對協議供貨不同商業模式的認識和理解。以商品信息為核心，強調的是無論供貨主體是生產廠家還是渠道供應商（自營式電商企業）都不重要，商品才是電子賣場采購的核心要素。以渠道供應商（自營式電商企業）為核心，強調的是渠道供應商（自營式電商企業）的品牌價值，渠道供應商（自營式電商企業）的品牌價值也可以成為電子賣場采購的核心要素。二者的差異，反映的正是目前政府采購協議供貨領域生產廠家和渠道供應商（自營式電商企業）激烈競爭的狀況。既然競爭尚未分出勝負，那么兩種展現形式就無所謂孰優孰劣，優劣應由采購人評判，由政府采購市場決定。

政府采購電子賣場的特色功能

政府采購電子賣場的功能，如商品信息展示、商品搜索、采購交易功能，基本和電子商務平臺一致。但是，電子賣場作為協議供貨和定點服務的業務執行平臺，其功能具有政府采購業務特色，部分業務特色甚至與電子商務平臺的某些交易原則沖突。這些業務特色正是電子賣場的功能特色，主要表現為批量實施功能、價格管控功能、政策執行功能等。

電子賣場是協議供貨執行平臺，協議供貨解決的是標準和規格統一、采購頻繁且品牌較多的小額零星貨物的采購問題。協議供貨畢竟是集中采購下的協議供貨，同樣要盡可能發揮批量采購的規模優勢。財政部于2004年發布的《中央單位政府采購管理實施辦法》（財庫［2004］104號）第三十二條明確指出：“中央單位采購協議供貨或定點采購項目，一次性采購批量較大的，應當與中標供應商就價格再次談判或詢價。”這就要求電子賣場也要盡可能實現規模效益。規模效益的最重要體現就是以量換取的價格優勢。而在電子賣場中，有多種批量采購的實現形式。比如階梯要約折扣功能，供應商在投標時承諾執行某個品目根據銷售數量設定的階梯要約折扣，電子賣場在技術上設置階梯要約折扣價格，采購人在采購時就可以根據采購數量享受價格折扣。又如批量議價功能，北京市將批量采購建立在協議供貨的基礎上，通過歸集批量采購需求和零星采購數量，與供應商按照優惠幅度進行議價，從而獲取批量價格和零星采購跟單價格。一直以來，協議供貨因質次價高而廣受詬病，電子賣場通常采用不同方法進行價格管控。比如在線競價，就是在采購人確定需求的基礎上開展線上競價以實現價低者成交的方法。又如引入第三方價格參考指數，商品價格高于第三方價格參考指數的不能上線銷售。商品價格本應由市場供需決定，但是基于協議供貨的價格壓力，采取價格管控也是無奈之舉。此外，協議供貨必須執行政府采購政策，因此電子賣場必須為強制采購節能產品政策、優先采購環保產品政策、支持中小企業發展政策等設置相應的執行功能。

電子賣場的特色功能，正是其作為政府采購業務平臺的本質體現。這些特色功能也是市場化的電商平臺不具備的，甚至是不可能具備的。《電子商務法》第四十六條明確：“電子商務平臺經營者為經營者之間的電子商務提供服務，應當遵守法律、行政法規和國家有關規定，不得采取集中競價、做市商等集中交易方式進行交易，不得進行標準化合約交易。”而集中交易，尤其是集中競價交易正是電子賣場的重要功能之一。

政府采購電子賣場的建設運營

2002年，財政部在中央單位推行協議供貨和定點采購，之后協議供貨和定點采購在全國普遍推廣。協議供貨和定點采購興起之時，正是互聯網信息技術在中國飛速發展的時代，政府采購電子賣場應運而生。從中央到地方，電子賣場以不同的名稱實現了協議供貨和定點采購的電子化。各地由于對協議供貨制度的認識不同、理解不同，以及自身發展狀況不同，電子賣場建設也各具特色。形形色色的政府采購電子賣場，盡管存在重復建設、信息孤島等問題，卻是政府采購參與者認識和探索協議供貨電子化的重要實踐成果。

2013年，財政部印發《全國政府采購管理交易系統建設總體規劃》《政府采購業務基礎數據規范》，其中，對作為業務處理平臺的八個主要系統之一的協議和定點采購（電子商場）子系統也進行了規劃，但面對業已普遍存在的電子賣場，執行難度較大。是建設全國統一的電子賣場，還是維持百花齊放、百家爭鳴的現狀？實際上，這就是如何看待“統”“分”的問題。全國統一，會影響基層實踐者的積極性，失去地方特色和創新活力；分權給地方，又容易造成重復浪費，錯失互聯網帶來的諸多便利條件。

筆者認為，從政府采購電子化的整體發展與協議供貨、定點采購的特點來看，當前政府采購電子賣場建設應適當集中，每個省級行政區域內建設2-3家即可。政府采購電子賣場多由財政監督管理部門或集中采購機構承擔建設，經過多年的實踐開發，從技術架構到應用支撐已相對成熟。政府采購電子賣場是非營利性的電子政務服務平臺，其建設費用和運營費用都應由政府承擔。但在各地的實踐中，電子賣場的建設費用或運營費用出現了由入駐供應商均攤的狀況，這一點應予以糾正。政府采購電子賣場的建設運營應始終保持技術中立，也應始終保持公益屬性。財政監督管理部門或集中采購機構不應依靠強勢地位，將其應當承擔的建設和運營費用轉嫁給供應商，這和當下優化政府采購營商環境的要求也極為不符。

政府采購電子賣場的多重定位

政府采購電子賣場伴隨著協議供貨制度已經走過了十幾年的歷程。十幾年前，在電子賣場發展初期，中國的電子商務市場尚未充分發展。如今，中國的電子商務市場和平臺經濟已經引領全球。隨著自營式電商企業的出現，電商企業積極參與政府采購，電商企業巨頭更是以不同的形式參與政府采購協議供貨業務，有的為協議供貨提供電子賣場建設運營服務，有的直接入駐電子賣場成為協議供貨的供應商。無論是電商平臺企業，還是自有網站自營式電商企業，其重要特征就是本身即建有電子賣場。

電子商務的充分發展和電商企業的積極參與，為政府采購電子賣場帶來了新鮮血液，也使其定位更趨復雜。政府采購電子賣場應根據商品特點和政府采購政策設置不同的實現形式。對于容易形成批量規模的商品，電子賣場應承擔采購人角色，以效率和結果為導向，依托互聯網實現在線歸集競價功能，最終獲得協議供貨電子化基礎上的批量規模優勢；對于小額通用且價格透明的商品，應由采購人在電商企業自有平臺直接采購，其批量規模優勢可通過電商企業的價格折扣實現，電子賣場承擔服務、銜接和統計數據的平臺角色。目前，中央政府采購網上商城只是提供了電商企業自有平臺鏈接或電商企業自有平臺登錄鏈接，已實現了采購人進入電商企業自有平臺直接采購。對于通用市場基本不流通、技術復雜、單個價格較高且不透明的商品，電子賣場應提供單個商品的競價功能或者價格監測功能，真正承擔起賣場角色。

政府采購電子賣場的多重定位，是推進政府采購高質量發展的現實要求，也是實現政府采購精細化管理的必然要求。其多重定位也要求充分發揮市場在資源配置中的決定作用和更好發揮政府作用。對于電商企業具有價格優勢的商品，電子賣場要完全交給電商企業去做；對于電商企業無法實現批量規模優勢的商品、電商企業不銷售且價格不透明的商品以及電商企業無法滿足政府采購政策要求的商品，則應由電子賣場去承擔和執行價格監測或管控的功能。

（作者單位：北京市政府采購中心）

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