政府采購電子賣場的政策依據

【政府采購電子賣場系列談】

政府采購電子賣場的政策依據

——兼談對協議供貨制度的再認識（二）

■張曉光

二、協議供貨實踐的問題演變

財政部規定的協議供貨制度方式，是指通過統一的公開招標定產品、定價格、定服務、定期限，并以財政部規范性文件的形式將中標供應商的協議供貨承諾書及相關內容印發中央單位執行。“四定一協議”是協議供貨制度的主要特征，其中，“四定”是核心要素。在協議供貨實踐發展的十余年間，“四定”在不同時期有著不同內涵，尤其是當協議供貨制度推廣到地方后，各地對“四定”內涵的理解存在較大差別。

“四定”大致經歷了三個階段。第一階段為“定產品、定價格、定服務、定期限”，第二階段為“定品牌、控價格、定服務、定期限”，第三階段為“定電商、定折扣、定服務、定期限”。詳細分析每個階段“四定”的內涵，才能準確把握協議供貨實踐出現的各類問題，并在政府采購電子賣場的發展中堅持正確的原則和方向。

（一）“四定”第一階段：定產品、定價格、定服務、定期限

在協議供貨制度實行初期，中央單位嚴格按照財政部通過統一公開招標定產品、定價格、定服務、定期限的要求執行。首先要實現公開招標定價格，這是獲得協議供貨商品價格的根本保證，也是體現集中采購規模優勢的必要手段。協議供貨要獲得有效的公開招標價格，必須具備三個條件：一是科學合理設置一個品目下的若干配置標準，二是在公開招標中設置一定的淘汰率，三是提高價格分值在綜合評分法總分值中的比重。

協議供貨項目有總的預算金額，但具體到每個商品的交易總金額不確定。協議供貨項目也有總的采購數量，但具體到每個商品的交易總量也不確定。協議供貨項目的公開招標是無確定金額也無確定數量的公開招標，因此，其實是圍繞一個品目下的若干配置標準展開的。一個品目下應設置多少個配置標準，才能滿足采購人的需求？通過對相關交易數據進行跟蹤研究，筆者發現，協議供貨在執行中嚴格遵循“二八定律”。統計表明，一個品目下20%的品牌占據了采購總量的80%，一個品牌20%的機型占據了品牌所有機型采購總量的80%。設置若干配置標準，滿足采購人80%的需求，應該說是能夠實現的。而配置標準的設置工作，要求集中采購機構具有較高的專業化水平。集中采購機構需基于資產配置標準，對市場技術或者服務水平、供應、價格等情況進行調查，并對以往交易數據進行分析研究，綜合采購人的實際需求和供應商的商品供給，確立合理有效的配置標準及相應的價格測算。

在公開招標中，必須設置合理的淘汰率。沒有淘汰率的公開招標就意味沒有競爭，實際上成了品牌入圍。淘汰率的設置應根據每個品目市場中的生產廠家和品牌數量而定。生產廠家和品牌較多的品目，其淘汰率要設置得高一些；反之，要設置得低一些。協議采購項目評標中，應將價格分值在綜合評分法總分值中的比重設置為最高，將價格作為評分的最主要因素，這樣就能獲得有效競爭的招標價格。

協議供貨項目在上述三個條件的保證下實現了“定產品、定價格、定服務、定期限”，執行中的問題可簡單歸集為兩個。一是協議周期較長，商品更新較快，為滿足采購人的需求，財政監督管理部門或集中采購機構會在協議周期內組織更新商品型號，而更新過程中，供應商為了追逐利潤，往往會降低配置或者調高價格，導致協議價格虛高。即使定期更新商品，有些采購人依舊認為無法采購到最新技術的商品。二是一個品目下設置的若干配置標準僅滿足了80%的需求，剩下20%的特殊需求未采取其他有效途徑進行彌補。

對于第一個問題，實際上存在一定誤解。有人認為協議供貨周期太長，商品很難跟隨市場技術更新而更新。這種觀點看似合理，其實不然。公開招標本身是一種假定，即假定市場上存在滿足采購需求的商品，至于中標商品具備多少采購需求以外的功能和技術并不重要。對于第二個問題，財政監督管理部門或集中采購機構如果能夠提供以特殊需求配置為競價因素的在線競價系統，解決這個問題并不困難。競價的實質就是詢價，在線競價能夠滿足采購人的特殊需求，完全可以作為協議供貨的輔助工具。另外，因為協議供貨項目是無固定數量的公開招標，無法在招標過程中依靠規模優勢獲取更優惠的報價，那么就應在協議供貨執行中設置科學的要約折扣，以獲取規模優勢。

在此階段，人們逐漸確立了協議供貨最重要的工作，即一個品目下的配置標準設置工作。這是協議供貨公開招標的基本前提，也是實現集中采購規模效應的核心因素。一個品目應設置多少個配置標準比較合理，配置標準的內容設置是否科學，是集中采購機構專業化水平的核心體現。然而，協議供貨實踐中，集中采購機構往往對集中采購目錄內通用辦公類商品如計算機、打印機、復印機、電視機等品目的配置標準設置得比較專業和科學，對服務器、交換設備、存儲設備等技術較為復雜的品目卻很少問津或者望而卻步。實際上，這些技術較為復雜的品目在政府采購市場同樣遵循“二八定律”，同樣可以設置若干配置標準。由于信息類商品技術發展較快，其配置標準設置工作需要及時關注市場技術變化，難度較大，再加上部分采購人因固定配置標準設置不能滿足自己的特殊需求而頗有怨言，這項核心工作逐漸被很多集中采購機構放棄了。須知，放棄配置標準設置工作，就放棄了協議供貨通過公開招標定價的意義。一個品目，將若干配置標準換成統一的配置參數，不同配置標準的商品圍繞一個配置參數進行的投標報價競爭毫無意義，價格問題因此成為協議供貨的制約瓶頸，“四定”內涵也隨之發生了改變。

（二）“四定”第二階段：定品牌、控價格、定服務、定期限

面對“四定”第一階段出現的問題，人們積極探索各種解決方式。但隨著大環境的變化，尤其是在“放管服”改革以及優化政府采購營商環境的現實背景下，協議供貨項目公開招標出現了較大變化。首先，為了使更多企業獲得供貨資格，協議供貨逐步降低投標門檻，甚至放棄了公開招標的淘汰率。沒有了淘汰率，公開招標就沒有了有效競爭，其中標價格完全由生產廠家自己制定。其次，為解決協議周期過長、執行價格過高的問題，公開招標中一個品目不再設置若干配置標準，而是一個品目只有一個通用的配置參數，所謂的“定產品”就成了“定品牌”。最后，有些地方甚至放棄了公開招標，通過公開征集供應商的方式確定產品入圍。“四定”由第一階段發展到第二階段，最大的變化是放棄了通過公開招標淘汰競爭獲取有效的協議供貨價格，開始采用各種控價方式代替公開招標定價格。

“定品牌”的優勢在于，其打破了“定產品”階段中標產品周期過長且只能滿足80%采購人需求的問題。一旦定了品牌，那么各種配置標準的商品均可在電子賣場進行銷售，商品的價格問題就凸顯了出來。“定品牌”必須要“控價格”，有些地方引入第三方價格監測機構進行商品價格監測，或為采購人提供在線競價系統。商品價格監測是用已發生交易的價格預測并決定未發生交易的價格，抹殺了市場供需的動態變化，科學性有待證明。而在線競價的商品如果是明確了品牌和型號的商品，那么圍繞該商品的競價就容易被生產廠家把控，最后獲取的競價價格仍未實現有效競爭。不管控商品價格，供應商為了逐利，再加上承擔主體責任的采購人受預算制度或私利的影響毫無議價動力，價格自然就會虛高。然而，一旦采用法定采購方式以外的方式管控商品價格，就容易違背價格規律，同時管控商品價格本身就是對微觀經濟領域的干預。而且，財政監督管理部門或集中采購機構一旦干預商品具體價格，就容易被采購人將協議供貨成交價格的責任轉嫁于財政監督管理部門或集中采購機構自己身上。社會公眾因不明白協議供貨成交價格的主體責任是采購人，對協議供貨的價格問題往往譴責財政監督管理部門或集中采購機構。財政監督管理部門或集中采購機構要做的不是用盡手段壓低商品價格，而是向公眾和媒體宣傳價格的形成機制和責任主體，此外，還可為采購人提供各種控價手段，由其自愿選擇，但最重要的是讓采購人真正承擔協議供貨執行價格的主體責任并對其進行監督考核。

從“定產品、定價格、定服務、定期限”到“定品牌、控價格、定服務、定期限”的演變，看似解決了協議供貨實踐中效率和價格的問題，實際上，很多地方已背離了財政部最初對協議供貨制度的規定。這種背離既受大環境的影響，其本身也是對協議供貨的積極嘗試和實踐創新。“定品牌、控價格”以及價格監測依舊解決不了服務器、交換設備等技術較為復雜商品的價格問題，因為這些商品型號過多，且大多是通過行業銷售渠道進行銷售，很難在公開招標項目中獲得合理價格。圍繞一個品牌的型號進行在線競價，同樣容易被生產廠家把控。說到底，“定品牌、控價格”解決的仍是市場公開銷售的計算機、打印機、復印機、電視機等通用商品的價格問題。隨著市場化自營式電商的出現，通用類商品價格更趨于公開透明，其價格也成了人們衡量協議供貨價格的重要標準。既然市場化自營式電商的商品價格經過了充分競爭且公開透明，而這類電商企業也能夠成為協議供貨的供貨主體，“定產品、控價格”就順理成章地發展成了“定電商、定折扣”階段。

（三）“四定”第三階段：定電商、定折扣、定服務、定期限

隨著我國電子商務的迅猛發展，市場化的自營式電商企業逐漸顯現出公開透明的價格優勢，似乎正好彌補了協議供貨價格虛高的短板。面對巨大的政府采購市場，這類電商企業開始積極參與協議供貨，而協議供貨在備受質疑中也開始主動擁抱這類企業，形成了協議采購電商化的新趨勢，同時改變了“四定”的內涵。在電商化中，協議供貨的“四定”演變成了“定電商、定折扣、定服務、定期限”。

“定電商”代替了過去的“定產品”，這是因為市場化自營式電商企業參與協議供貨的前提是擁有自營的庫存商品，這些自營商品能夠滿足集中采購目錄部分品目要求，因此這類電商企業代替生產廠家成為供貨主體。“定折扣”代替了過去的“定價格”，這是因為市場化自營式電商企業的產品價格是經過市場充分競爭的公開透明的價格，具有充分的公信力。具體產品價格已無需關注，市場化自營式電商企業的整體折扣率成為價格的關鍵所在。長期以來，協議供貨價格和市場脫節的狀況一直備受詬病，市場化自營式電商企業價格的公開透明彌補了這一缺陷。但是，這類企業解決不了集中采購目錄內所有產品的價格問題，而且催生出一些新的問題。市場化自營式電商企業主要面向“C端”客戶，其商品也都是滿足“C端”客戶的商品，但集中采購目錄內只有少部分商品是和“C端”商品重合的，對于這部分商品，市場化自營式電商企業能夠帶來公開透明的價格。而服務器、交換設備、存儲設備等商品，市場化自營式電商企業基本不會涉足，也就無法為這其帶來公開透明的市場價格。在“定折扣”方面，這種折扣對具有公開透明市場價格的市場化自營式電商企業才有意義。一些由傳統協議供貨商轉型而來的電商企業，其自有電商平臺價格是由自己確定的，且自有電商平臺只用來投標，幾乎沒有任何市場化的交易產生，它們的商品價格也就談不上經過市場充分競爭且公開透明。如果這類轉型電商企業的折扣是對其自有電商平臺自定的商品價格，那么折扣也就意義不大。

市場化自營式電商企業進入協議供貨，并不能解決協議供貨的所有問題。電商化目前既存在供給“量”的不足，還存在供給“質”的不足，有效供給不足。政府采購的某些制度也限制了市場化自營式電商企業發揮其應有的作用。比如政府采購要求某些商品必須進行強制節能認證，而“C端”或者企業客戶沒有這些要求，那么市場化自營式電商企業就幾乎不會銷售這些商品。這類電商企業追求的是完全市場化，協議供貨卻既追求市場化，也要執行政府采購政策。另外，協議采購電商化容易將集中采購的規模優勢化整為零。市場化自營式電商企業和政府采購協議供貨之間存在的天然矛盾，也限制了協議采購電商化的發展。

“四定”三個階段的演變，可謂協議供貨十余年實踐的縮影。其中，既有為了解決協議供貨存在的問題而主動求變，也有隨著新技術新業態的出現應時而變。然而，無論如何變化，有些原則不能變，如品目的配置標準設置。這項工作盡管“吃力不討好”，卻是協議供貨的核心所在。放棄了這個核心工作，價格問題就始終無法解決。當前，政府采購電子賣場已無需集中采購機構日常運營維護，當“定品牌、控價格”發展為“定電商、定折扣”時，采購人已可在自營式電商企業的平臺直接采購，政府采購電子賣場的功能也就發生了改變。“定品牌”取代“定產品”，“定電商”取代“定品牌”，人們始終圍繞著協議供貨的效率和價格進行著艱辛探索。但是，某些問題并不是協議供貨制度自身的問題，而是政府采購制度的問題以及人們的認識和主觀能動性發揮的問題。政府采購制度設立之初，立足于抓大放小，所以在整體制度設計時，采購方式解決的重點是“大”，對“小”并沒有作充分的考量。協議供貨制度是在政府采購確立集中采購制度和公開招標限額標準的背景下，為解決“小”的問題被迫而生的。這種被迫而生帶有天生不足，而這種天生不足始終制約著協議供貨的實踐，并為其帶來了不應承受的責任和責難。實踐是檢驗真理的唯一標準，在“四定”三個階段的演變中，經過有益的探索，協議供貨制度積累了寶貴經驗，即使仍存在若干問題，這些問題也為我們進一步完善和發展協議供貨制度、推進政府采購電子賣場建設提供了反思和教訓。

（作者單位：北京市政府采購中心）

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