政府采購電子賣場的制約因素

【政府采購電子賣場系列談】

政府采購電子賣場的制約因素

——兼談對集中采購目錄和公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)的再認(rèn)識

■ 張曉光

集中采購目錄決定了政府采購電子賣場所售商品的范圍，公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)決定了所售商品的最高限額。在傳統(tǒng)協(xié)議供貨實踐中，集中采購目錄范圍的大小和公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)的高低成了電子賣場的兩大制約因素。在協(xié)議供貨電商化實踐中，集中采購目錄和公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)仍然是電子賣場的兩大制約因素，但制約因素的內(nèi)涵發(fā)生了變化。有效推進(jìn)政府采購電子賣場的實踐工作，就必須解決好這個問題。

集中采購目錄對電子賣場的制約

集中采購目錄是集中采購工作的核心，決定著集中采購的范圍。集中采購目錄的制定，既要考慮集中采購的規(guī)模，又要考慮集中采購機(jī)構(gòu)的實施能力，還要考慮采購人的具體采購需要。因此，科學(xué)制定集中采購目錄范圍是一項極其重要的工作?！墩少彿ā芬?guī)定了公布集中采購目錄的主體，并明確規(guī)定納入集中采購目錄屬于通用的政府采購項目應(yīng)當(dāng)委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購?！墩少彿▽嵤l例》（以下簡稱《條例》）明確了列入集中采購機(jī)構(gòu)采購項目的條件，即技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，采購人普遍使用。關(guān)于采購方式，《條例》還指出，“列入集中采購目錄的項目，適合實行批量集中采購的，應(yīng)當(dāng)實行批量集中采購，但緊急的小額零星貨物項目和有特殊要求的服務(wù)、工程項目除外”。其對批量集中采購的表述表明了集中采購的重要內(nèi)涵，即發(fā)揮批量優(yōu)勢，獲得規(guī)模效益。事實上，這種批量優(yōu)勢和規(guī)模效益從我國確立政府采購制度起就開始成為政府采購工作追求的目標(biāo)。整體看來，集中采購的內(nèi)涵有兩大特征：一是必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購，二是必須追求規(guī)模效益。

而集中采購目錄對政府采購電子賣場的制約主要表現(xiàn)在兩點：一是目錄內(nèi)部分品目很難取得市場公開價格；二是部分品目很難實現(xiàn)批量集中的規(guī)模效益。集中采購目錄內(nèi)如計算機(jī)、打印機(jī)、復(fù)印機(jī)等品目，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相對統(tǒng)一，且零售市場較為普遍，這些品目既能獲取市場中透明的價格，又容易實現(xiàn)需求歸集，執(zhí)行批量采購。而服務(wù)器、網(wǎng)絡(luò)設(shè)備、視頻會議系統(tǒng)等品目，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)雖然可以統(tǒng)一，但是技術(shù)較為復(fù)雜，且零售市場較少銷售，一般是通過生產(chǎn)廠家自有渠道進(jìn)行銷售，很難取得市場透明公開的價格，且難以實現(xiàn)批量歸集。各品目有其具體特征，但協(xié)議供貨的規(guī)則往往是統(tǒng)一的。集中采購目錄范圍的大小又決定著集中采購規(guī)模的大小。若是集中采購目錄只保留技術(shù)相對簡單、零售市場較為常見、需求比較容易歸集的通用品目，集中采購規(guī)模就會相對較小，在政府采購制度施行前期追求擴(kuò)大規(guī)模的階段，不太符合政策要求。若是集中采購目錄范圍不斷擴(kuò)大，且很多品目是技術(shù)比較復(fù)雜、零售市場不流通、需求無法歸集的，則容易造成協(xié)議供貨價格虛高，無法體現(xiàn)規(guī)模效益，執(zhí)行過程中也容易出現(xiàn)問題。

關(guān)于集中采購目錄范圍的制定，一直沒有相應(yīng)的指導(dǎo)文件。地方在制定集中采購目錄時，通常在參照國務(wù)院發(fā)布的集中采購目錄的基礎(chǔ)上根據(jù)地區(qū)實際情況進(jìn)行調(diào)整。這種調(diào)整很多時候并不科學(xué)，調(diào)整的原因也多種多樣，但通常都是將集中采購目錄范圍不斷擴(kuò)大。財政部在制定中央單位集中采購目錄時側(cè)重于從政府采購制度實施的角度出發(fā)，而到了地方，很多省市側(cè)重于從保障機(jī)關(guān)運行的角度出發(fā)。采購人認(rèn)為集中采購目錄以內(nèi)尤其是公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購項目施行協(xié)議供貨和定點采購方式，執(zhí)行起來比較方便、高效、規(guī)范，因此常常建議不斷擴(kuò)大集中采購目錄范圍。在擴(kuò)大的過程中，一些技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，采購人使用并不普遍的品目也進(jìn)入集中采購目錄，但這些品目的商品大多無法執(zhí)行批量集中采購，而且價格也很難從市場取得。不斷擴(kuò)大的集中采購目錄范圍和執(zhí)行協(xié)議供貨的單一規(guī)則，使政府采購電子賣場承受了較大壓力，成為制約其健康發(fā)展的主要因素。

公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)對電子賣場的制約

公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)既是公開招標(biāo)的最低限額，在一定意義上說，也是協(xié)議供貨的最高限額。公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，使協(xié)議供貨執(zhí)行中的風(fēng)險也越來越大?！稐l例》指出，“列入集中采購目錄的項目，適合實行批量集中采購的，應(yīng)當(dāng)實行批量集中采購，但緊急的小額零星貨物項目和有特殊要求的服務(wù)、工程項目除外”，也就是說，集中采購目錄內(nèi)適合批量集中采購的，無論采用哪種采購方式，都應(yīng)執(zhí)行批量集中采購，但是緊急的小額零星貨物可以除外。集中采購目錄內(nèi)不適合批量集中采購的，公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項目采用公開招標(biāo)方式，公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的不少品目可執(zhí)行協(xié)議供貨。如果公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)并不高，那么公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的可以算作小額零星采購；如果公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)較高，那么公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的可能已不算作小額零星采購。比如，有的省份公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)到400萬元，如果這個省份的電子賣場是未經(jīng)財政部批復(fù)的通過公開征集入圍的方式確定商品和供應(yīng)商，實際上沒有執(zhí)行任何法定采購方式。如果采購人也沒有采用比價和議價的方式選定商品和供貨商，這樣的直接采購就存在較大風(fēng)險。在具體執(zhí)行中，通常規(guī)定公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)針對的只是集中采購目錄內(nèi)一個品目的采購標(biāo)準(zhǔn)。如，上述某省公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)為400萬元，如果一個采購項目總金額為1197萬元，里面包含三個品目的采購，預(yù)算分別為399萬元，該項目按規(guī)定執(zhí)行協(xié)議供貨，如果協(xié)議供貨沒有采用法定的采購方式，該項目也將存在極大風(fēng)險。

公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，看起來給了采購人更大的權(quán)利，在實際執(zhí)行中卻給采購人帶來不少困惑，尤其是公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的協(xié)議采購。公開招標(biāo)限額的不斷提高，也使集中采購機(jī)構(gòu)的公開招標(biāo)項目越來越少，執(zhí)行協(xié)議供貨的電子賣場壓力越來越大。為此，很多電子賣場為采購人提供了在線競價等功能，使采購人能夠規(guī)避風(fēng)險，同時也避免了采購人將價格責(zé)任推卸到自己身上。在具體實踐中，相關(guān)法律法規(guī)沒有明確集中采購目錄以內(nèi)且公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)以下項目的采購方式，事實上只要是法定的采購方式都可以使用。但是很多省份要求協(xié)議供貨必須采用公開招標(biāo)方式確定商品和供應(yīng)商，而且要求集中采購目錄以內(nèi)且公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的項目執(zhí)行協(xié)議供貨制度，這就使得采購人只能執(zhí)行協(xié)議供貨，而不能委托集中采購機(jī)構(gòu)再采用其他法定采購方式進(jìn)行采購，何況集中采購機(jī)構(gòu)通常也不會接收公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的公開招標(biāo)項目。在“放管服”的大背景下，公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)不斷提高固然可以理解，但是相應(yīng)的配套政策卻沒有出臺。以公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)為400萬元為例，400萬元以下的采購到底該如何執(zhí)行？小額零星采購的標(biāo)準(zhǔn)到底該如何確定？對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，400萬元可以看作小額零星，但對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，400萬元可是不小的采購金額。如果400萬元以下的項目采用電子賣場直購，那么電子賣場將承擔(dān)巨大的風(fēng)險。

集中采購目錄和公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)對電商化的制約

當(dāng)前，社會化自營式電商企業(yè)積極參與協(xié)議供貨實踐，逐漸成為電子賣場的供貨主體。這類電商企業(yè)依靠公開透明的市場價格和在線交易的先進(jìn)技術(shù)推動形成了政府采購協(xié)議供貨電商化的新趨勢。社會化自營式電商企業(yè)為集中采購目錄內(nèi)零售市場流通廣泛的商品帶來了公開透明的市場價格，集中采購目錄和公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)卻限制了這類企業(yè)在政府采購領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用。

一方面，集中采購目錄內(nèi)只有一部分品目的商品適合社會化自營式電商企業(yè)，而一部分技術(shù)比較復(fù)雜的品目，諸如網(wǎng)絡(luò)設(shè)備、信息安全軟件等并不適合，這部分商品不是社會化自營式電商企業(yè)的強(qiáng)項。社會化自營式電商企業(yè)公開透明的市場價格必須以規(guī)模采購為保障。其在政府采購中希望銷售自營的所有商品，而不希望受到集中采購目錄范圍的限制。但是，集中采購目錄以外分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的項目，不屬于政府采購范圍；分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的，又要執(zhí)行法定采購方式。所以，當(dāng)前的電商化采購受到了集中采購目錄和政府采購制度的較大制約。

另一方面，社會化自營式電商企業(yè)滿足的就是緊急的小額零星采購。不斷提高的公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)使得小額零星采購的定位發(fā)生了變化。電商化適合小額零星直接采購，而不斷提高的小額零星標(biāo)準(zhǔn)是否還適合直接采購？如果說社會化自營式電商的價格具有公信力，即使通過這類電商平臺大額直接采購，也是值得信賴的。但是，由傳統(tǒng)協(xié)議供應(yīng)商轉(zhuǎn)型而來的非社會化的電商，其價格很難說具有公信力，如果通過這類電商平臺大額直接采購，就會存在較大風(fēng)險，拖累電商化實踐。因此，當(dāng)前過高的公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)反而不利于電商化的整體發(fā)展。

解決集中采購目錄和公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)制約的路徑

解決集中采購目錄和公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)對電子賣場以及電商化的制約，就必須對協(xié)議供貨施行精細(xì)化管理，具體問題具體分析，按照每個品目的特征和市場供應(yīng)情況設(shè)置采購規(guī)則，實現(xiàn)批量規(guī)模效益，并科學(xué)制定集中采購目錄和公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)，保障集中采購機(jī)構(gòu)競爭的實施。

一是按照不同品目特征和金額標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置采購規(guī)則。

在電子賣場實踐中，需要對集中采購目錄內(nèi)的品目進(jìn)行具體分析。對于能夠形成批量歸集的品目，電子賣場應(yīng)承擔(dān)不能及時歸集的緊急小額零星采購任務(wù)。對于不能形成批量歸集的品目，電子賣場應(yīng)按照公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置小額零星采購的金額標(biāo)準(zhǔn)。假如公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)為400萬元，可考慮將100萬元設(shè)置為小額零星采購的金額標(biāo)準(zhǔn)，100萬元以下的可在電子賣場直接采購，100萬元至400萬元的，必須使用電子競價系統(tǒng)采購或者詢價采購方式，詢價對象必須為電子賣場的供應(yīng)商。為推動電子賣場和電商化的發(fā)展，還應(yīng)將集中采購目錄外的部分采購項目引入電子賣場。假如公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)為400萬元，分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)為50萬元，那么50萬元以下的非政府采購項目，如果電子賣場可以滿足其需求，采購人也可自愿從電子賣場直接采購。

二是在電子賣場中實現(xiàn)批量集中的規(guī)模效益。

2004年財政部印發(fā)的《中央單位政府采購管理實施辦法》（財庫〔2004〕104號）明確，“中央單位采購協(xié)議供貨或定點采購項目，一次性采購批量較大的，應(yīng)當(dāng)與中標(biāo)供應(yīng)商就價格再次談判或詢價”。在協(xié)議供貨中發(fā)揮批量采購規(guī)模優(yōu)勢也是一種批量采購的模式，只不過這種批量強(qiáng)調(diào)一次性采購，且并未指出是通過歸集采購人需求形成的一次性采購。如果這種模式采用價格談判方式，那么就是圍繞一個特定的商品按照采購數(shù)量的多少進(jìn)行議價，實際上就是以量換取優(yōu)惠幅度，可以稱之為批量議價。如果這種模式采用詢價方式，那么就是圍繞需求標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詢價，最后確定采購商品和采購價格。而我們通常采用的批量招標(biāo)形式，是圍繞一個需求標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行批量歸集，在定量的基礎(chǔ)上采用公開招標(biāo)，最終確定中標(biāo)商品和中標(biāo)價格。批量公開招標(biāo)的優(yōu)勢是采用法定的采購方式，保證必要的競爭，以競爭獲取價格。既然是協(xié)議供貨中的批量采購，最顯著的特征是采購人可以自選商品，圍繞商品進(jìn)行議價。如果確定了商品，這里的詢價實際上就是比價。電子賣場實現(xiàn)批量集中的規(guī)模效益，實際上就是在協(xié)議供貨中執(zhí)行批量議價，而這種批量議價在社會化電商中已廣泛應(yīng)用，即團(tuán)購方式。電子賣場完全可以引入團(tuán)購方式，這種團(tuán)購也是在特定時間歸集某個商品的采購數(shù)量，然后按照事先約定的優(yōu)惠幅度，根據(jù)歸集的采購數(shù)量，確定該商品的最終成交價格。

三是科學(xué)設(shè)置集中采購目錄及公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)。

集中采購目錄和公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)不僅制約著電子賣場的發(fā)展，也關(guān)系著集中采購機(jī)構(gòu)的生存和發(fā)展?？梢哉f，集中采購目錄范圍的大小和公開招標(biāo)限額的高低直接決定著集中采購機(jī)構(gòu)的發(fā)展。在深化政府采購制度改革中，集中采購機(jī)構(gòu)要引入競爭，這種競爭既要打破縱向的行政隸屬，又要打破橫向的地域空間。若要實現(xiàn)競爭，首先就要實現(xiàn)集中采購目錄和公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。但是我國地域廣大，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不一，集中采購目錄統(tǒng)一尚能實現(xiàn)，公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一恐怕不切合實際。然而，全國若是實行統(tǒng)一的集中采購目錄，且規(guī)定了各品目的采購規(guī)則，在相同的內(nèi)容和規(guī)則下，如何體現(xiàn)集中采購機(jī)構(gòu)的競爭優(yōu)勢呢？以電子賣場為例，電子賣場中的競爭是圍繞商品的價格和服務(wù)展開的。如果某商品的服務(wù)都是統(tǒng)一的廠家標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)，那么，哪個電子賣場銷售這個商品的價格最低，是不是就應(yīng)該在競爭中占優(yōu)呢？采購人采購商品，是不是應(yīng)該采購所有電子賣場中的價格最低者呢？圍繞集中采購機(jī)構(gòu)即將開展的競爭，集中采購目錄和公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有科學(xué)完備的制定規(guī)則，作為保障后續(xù)競爭的重要配套制度。

（作者單位：北京市政府采購中心）

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