政府采購負(fù)面清單應(yīng)包含哪些內(nèi)容

政府采購負(fù)面清單應(yīng)包含哪些內(nèi)容

■ 宋軍

為了優(yōu)化政府采購營商環(huán)境，規(guī)范政府采購操作，當(dāng)前，不少地區(qū)依據(jù)政府采購法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定，制定了政府采購負(fù)面清單，要求政府采購當(dāng)事人和相關(guān)人員在政府采購活動中不得出現(xiàn)負(fù)面清單所列的禁止性事項。然而，在個別地區(qū)，負(fù)面清單無限“擴(kuò)大化”，成了法律法規(guī)禁止性條款的明細(xì)羅列。

政府采購負(fù)面清單借鑒于國際重要投資準(zhǔn)入制度管理模式。據(jù)有關(guān)資料顯示，目前國際上有70多個國家采用準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單管理模式。我國官方首次出現(xiàn)負(fù)面清單一詞的是2013年9月出臺的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》。

負(fù)面清單管理模式是指政府規(guī)定哪些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不開放，與其對應(yīng)的是正面清單。所謂政府采購負(fù)面清單，是指政府采購監(jiān)管部門頒布的在一定時段內(nèi)要求政府采購當(dāng)事人和相關(guān)人在政府采購活動中嚴(yán)令禁止性事項的目錄。負(fù)面清單遵循“法無禁止即可為”的原則，但當(dāng)前部分地方制定的政府采購負(fù)面清單內(nèi)容十分繁復(fù)，如某地政府采購負(fù)面清單有5大類、60中項、164小項，將政府采購法律法規(guī)已明確規(guī)定的禁止類事項、要求類事項都列入其中，如未依法抽取評審專家、惡意串通投標(biāo)等。與其說是負(fù)面清單，倒更像是政府采購禁止類法規(guī)條款的匯編。

那么，哪些事項列入政府采購負(fù)面清單為宜呢？

一是散落于各類規(guī)范性文件、未上升為法規(guī)且不與上位法存在沖突的相關(guān)禁止性規(guī)定。如《財政部關(guān)于促進(jìn)政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》中不得“要求供應(yīng)商在政府采購活動前進(jìn)行不必要的登記、注冊”的規(guī)定、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委關(guān)于深化公共資源交易平臺整合共享指導(dǎo)意見的通知》中“取消沒有法律法規(guī)依據(jù)的投標(biāo)報名”的規(guī)定等。此類禁止性規(guī)定，一般是在改革實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)了新問題，一時又不可能通過修法來明確，只有通過“打補(bǔ)釘”的形式作出規(guī)定，經(jīng)過一段時間的實(shí)踐后，再通過修訂出臺的法規(guī)予以吸納完善。其大多散落在各級各類文件、通知、規(guī)范中，公眾不便于查閱，政府采購監(jiān)管部門可通過頒布負(fù)面清單的形式，一次性地集中告知政府采購當(dāng)事人和公眾，要求其共同遵守。

二是法規(guī)雖有規(guī)定，但在一定范圍內(nèi)、一定時期內(nèi)，存在比較突出且普遍的問題，需要政府采購當(dāng)事人共同遵守并予以強(qiáng)調(diào)的規(guī)定。如《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）明確，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)不得將投標(biāo)人的注冊資本、資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求或者評審因素。由于許多社會代理機(jī)構(gòu)過去主要從事工程代理業(yè)務(wù)，而工程采購適用于《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例，《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例、此前的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)法》（財政部令第18號）均未對將投標(biāo)人的注冊資本、資產(chǎn)總額、營業(yè)收入等規(guī)模條件作為資格要求或評審因素作出明確的禁止性規(guī)定，一些社會代理機(jī)構(gòu)在采用招標(biāo)方式、代理組織政府采購貨物和服務(wù)項目時，常常套用工程采購文件，在招標(biāo)公告、招標(biāo)文件中將注冊資本、從業(yè)人員等作為資格要求或評審因素。再如《政府采購法實(shí)施條例》（以下簡稱《條例》）第三十四條明確，技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項目，應(yīng)當(dāng)采用最低評標(biāo)價法。但實(shí)際操作中，對此類項目，一些采購人卻采用綜合評分法，目的是將對其“心儀”供應(yīng)商有利的因素多設(shè)分值或設(shè)為高分值。對于這類現(xiàn)象，政府采購監(jiān)管部門可將其列入負(fù)面清單，加以強(qiáng)調(diào)和重申。

三是政府采購當(dāng)事人在實(shí)際工作中遇到的普遍存在且難以辨別的概念、規(guī)定、要求等。如《條例》第二十條第四項規(guī)定，不得以特定行政區(qū)域或者特定行業(yè)的業(yè)績、獎項作為加分條件或者中標(biāo)、成交條件。當(dāng)前，一些采購人或采購代理機(jī)構(gòu)仍將業(yè)績、獎項作為評審因素，特別是在工程類采購、以貨物為主的系統(tǒng)集成采購以及服務(wù)類軟件開發(fā)采購中十分普遍?！稐l例》規(guī)定，特定行政區(qū)域或特定行業(yè)的業(yè)績、獎項不得作為加分條件和中標(biāo)、成交條件，那么，特定行政區(qū)域或特定行業(yè)的業(yè)績、獎項，能否作為評審因素呢？全國性的業(yè)績、國家級行政管理部門頒發(fā)的獎項能否作為評審因素呢？中標(biāo)、成交條件能否理解為資格要求呢？這些問題讓不少人困惑。對此，由財政部國庫司、條法司聯(lián)合編著的《〈條例〉釋義》解釋為，“可以設(shè)置全國性的非特定行業(yè)的類似業(yè)績或獎項作為加分條件或者中標(biāo)、成交條件”“可以從項目本身具有的技術(shù)管理特點(diǎn)和實(shí)際需要，對供應(yīng)商提出類似業(yè)績要求作為資格條件或者評審加分標(biāo)準(zhǔn)”“在實(shí)踐中，對于此類（醫(yī)療機(jī)構(gòu)物業(yè)服務(wù)）業(yè)績要求不能一刀切地認(rèn)定為‘特定行業(yè)的業(yè)績’而禁止。”對于這類問題，政府采購監(jiān)管部門可通過負(fù)面清單的形式予以明確，便于政府采購當(dāng)事人執(zhí)行。

四是將對法規(guī)條款、規(guī)定理解不同，存在爭議的問題列入負(fù)面清單。如87號令和《招標(biāo)投標(biāo)法》都規(guī)定了中標(biāo)供應(yīng)商可以采取分包的形式履行合同。87號令第三十五條明確，投標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)文件的規(guī)定和采購項目的實(shí)際情況，擬在中標(biāo)后將中標(biāo)項目的非主體、非關(guān)鍵性工作分包的，應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)文件中載明分包承擔(dān)主體，分包承擔(dān)主體應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)資質(zhì)條件且不得再次分包。但在實(shí)際操作中，采購人往往強(qiáng)制要求中標(biāo)供應(yīng)商實(shí)行分包，并指定分包供應(yīng)商或采購指定供應(yīng)商的產(chǎn)品等。此外，還有關(guān)于聯(lián)合體參加政府采購的問題，法律法規(guī)持鼓勵態(tài)度，有些采購人在采購公告中卻總是規(guī)定不允許聯(lián)合體參與投標(biāo)或競爭。又如《條例》第四十四條規(guī)定，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)不得通過對樣品進(jìn)行檢測、對供應(yīng)商進(jìn)行考察等方式改變評審結(jié)果。這就涉及能不能對樣品進(jìn)行檢測、什么時候檢測為宜，或能不能對供應(yīng)商進(jìn)行考察、考察人員安排及時間的規(guī)定等問題。將此類問題厘清后列入負(fù)面清單，能夠更好地指導(dǎo)實(shí)際工作。

（作者單位：湖北省荊門市財政局）

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