政府采購負面清單應包含哪些內容

政府采購負面清單應包含哪些內容

■ 宋軍

為了優化政府采購營商環境，規范政府采購操作，當前，不少地區依據政府采購法律法規有關規定，制定了政府采購負面清單，要求政府采購當事人和相關人員在政府采購活動中不得出現負面清單所列的禁止性事項。然而，在個別地區，負面清單無限“擴大化”，成了法律法規禁止性條款的明細羅列。

政府采購負面清單借鑒于國際重要投資準入制度管理模式。據有關資料顯示，目前國際上有70多個國家采用準入前國民待遇和負面清單管理模式。我國官方首次出現負面清單一詞的是2013年9月出臺的《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》。

負面清單管理模式是指政府規定哪些經濟領域不開放，與其對應的是正面清單。所謂政府采購負面清單，是指政府采購監管部門頒布的在一定時段內要求政府采購當事人和相關人在政府采購活動中嚴令禁止性事項的目錄。負面清單遵循“法無禁止即可為”的原則，但當前部分地方制定的政府采購負面清單內容十分繁復，如某地政府采購負面清單有5大類、60中項、164小項，將政府采購法律法規已明確規定的禁止類事項、要求類事項都列入其中，如未依法抽取評審專家、惡意串通投標等。與其說是負面清單，倒更像是政府采購禁止類法規條款的匯編。

那么，哪些事項列入政府采購負面清單為宜呢？

一是散落于各類規范性文件、未上升為法規且不與上位法存在沖突的相關禁止性規定。如《財政部關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》中不得“要求供應商在政府采購活動前進行不必要的登記、注冊”的規定、《國務院辦公廳轉發國家發展改革委關于深化公共資源交易平臺整合共享指導意見的通知》中“取消沒有法律法規依據的投標報名”的規定等。此類禁止性規定，一般是在改革實踐中發現了新問題，一時又不可能通過修法來明確，只有通過“打補釘”的形式作出規定，經過一段時間的實踐后，再通過修訂出臺的法規予以吸納完善。其大多散落在各級各類文件、通知、規范中，公眾不便于查閱，政府采購監管部門可通過頒布負面清單的形式，一次性地集中告知政府采購當事人和公眾，要求其共同遵守。

二是法規雖有規定，但在一定范圍內、一定時期內，存在比較突出且普遍的問題，需要政府采購當事人共同遵守并予以強調的規定。如《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）明確，采購人、采購代理機構不得將投標人的注冊資本、資產總額、營業收入、從業人員、利潤、納稅額等規模條件作為資格要求或者評審因素。由于許多社會代理機構過去主要從事工程代理業務，而工程采購適用于《招標投標法》及其實施條例，《招標投標法》及其實施條例、此前的《政府采購貨物和服務招標投標法》（財政部令第18號）均未對將投標人的注冊資本、資產總額、營業收入等規模條件作為資格要求或評審因素作出明確的禁止性規定，一些社會代理機構在采用招標方式、代理組織政府采購貨物和服務項目時，常常套用工程采購文件，在招標公告、招標文件中將注冊資本、從業人員等作為資格要求或評審因素。再如《政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）第三十四條明確，技術、服務等標準統一的貨物和服務項目，應當采用最低評標價法。但實際操作中，對此類項目，一些采購人卻采用綜合評分法，目的是將對其“心儀”供應商有利的因素多設分值或設為高分值。對于這類現象，政府采購監管部門可將其列入負面清單，加以強調和重申。

三是政府采購當事人在實際工作中遇到的普遍存在且難以辨別的概念、規定、要求等。如《條例》第二十條第四項規定，不得以特定行政區域或者特定行業的業績、獎項作為加分條件或者中標、成交條件。當前，一些采購人或采購代理機構仍將業績、獎項作為評審因素，特別是在工程類采購、以貨物為主的系統集成采購以及服務類軟件開發采購中十分普遍。《條例》規定，特定行政區域或特定行業的業績、獎項不得作為加分條件和中標、成交條件，那么，特定行政區域或特定行業的業績、獎項，能否作為評審因素呢？全國性的業績、國家級行政管理部門頒發的獎項能否作為評審因素呢？中標、成交條件能否理解為資格要求呢？這些問題讓不少人困惑。對此，由財政部國庫司、條法司聯合編著的《〈條例〉釋義》解釋為，“可以設置全國性的非特定行業的類似業績或獎項作為加分條件或者中標、成交條件”“可以從項目本身具有的技術管理特點和實際需要，對供應商提出類似業績要求作為資格條件或者評審加分標準”“在實踐中，對于此類（醫療機構物業服務）業績要求不能一刀切地認定為‘特定行業的業績’而禁止。”對于這類問題，政府采購監管部門可通過負面清單的形式予以明確，便于政府采購當事人執行。

四是將對法規條款、規定理解不同，存在爭議的問題列入負面清單。如87號令和《招標投標法》都規定了中標供應商可以采取分包的形式履行合同。87號令第三十五條明確，投標人根據招標文件的規定和采購項目的實際情況，擬在中標后將中標項目的非主體、非關鍵性工作分包的，應當在投標文件中載明分包承擔主體，分包承擔主體應當具備相應資質條件且不得再次分包。但在實際操作中，采購人往往強制要求中標供應商實行分包，并指定分包供應商或采購指定供應商的產品等。此外，還有關于聯合體參加政府采購的問題，法律法規持鼓勵態度，有些采購人在采購公告中卻總是規定不允許聯合體參與投標或競爭。又如《條例》第四十四條規定，采購人或者采購代理機構不得通過對樣品進行檢測、對供應商進行考察等方式改變評審結果。這就涉及能不能對樣品進行檢測、什么時候檢測為宜，或能不能對供應商進行考察、考察人員安排及時間的規定等問題。將此類問題厘清后列入負面清單，能夠更好地指導實際工作。

（作者單位：湖北省荊門市財政局）

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。