政府采購負面清單應包含哪些內(nèi)容

政府采購負面清單應包含哪些內(nèi)容

■ 宋軍

為了優(yōu)化政府采購營商環(huán)境，規(guī)范政府采購操作，當前，不少地區(qū)依據(jù)政府采購法律法規(guī)有關規(guī)定，制定了政府采購負面清單，要求政府采購當事人和相關人員在政府采購活動中不得出現(xiàn)負面清單所列的禁止性事項。然而，在個別地區(qū)，負面清單無限“擴大化”，成了法律法規(guī)禁止性條款的明細羅列。

政府采購負面清單借鑒于國際重要投資準入制度管理模式。據(jù)有關資料顯示，目前國際上有70多個國家采用準入前國民待遇和負面清單管理模式。我國官方首次出現(xiàn)負面清單一詞的是2013年9月出臺的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》。

負面清單管理模式是指政府規(guī)定哪些經(jīng)濟領域不開放，與其對應的是正面清單。所謂政府采購負面清單，是指政府采購監(jiān)管部門頒布的在一定時段內(nèi)要求政府采購當事人和相關人在政府采購活動中嚴令禁止性事項的目錄。負面清單遵循“法無禁止即可為”的原則，但當前部分地方制定的政府采購負面清單內(nèi)容十分繁復，如某地政府采購負面清單有5大類、60中項、164小項，將政府采購法律法規(guī)已明確規(guī)定的禁止類事項、要求類事項都列入其中，如未依法抽取評審專家、惡意串通投標等。與其說是負面清單，倒更像是政府采購禁止類法規(guī)條款的匯編。

那么，哪些事項列入政府采購負面清單為宜呢？

一是散落于各類規(guī)范性文件、未上升為法規(guī)且不與上位法存在沖突的相關禁止性規(guī)定。如《財政部關于促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》中不得“要求供應商在政府采購活動前進行不必要的登記、注冊”的規(guī)定、《國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委關于深化公共資源交易平臺整合共享指導意見的通知》中“取消沒有法律法規(guī)依據(jù)的投標報名”的規(guī)定等。此類禁止性規(guī)定，一般是在改革實踐中發(fā)現(xiàn)了新問題，一時又不可能通過修法來明確，只有通過“打補釘”的形式作出規(guī)定，經(jīng)過一段時間的實踐后，再通過修訂出臺的法規(guī)予以吸納完善。其大多散落在各級各類文件、通知、規(guī)范中，公眾不便于查閱，政府采購監(jiān)管部門可通過頒布負面清單的形式，一次性地集中告知政府采購當事人和公眾，要求其共同遵守。

二是法規(guī)雖有規(guī)定，但在一定范圍內(nèi)、一定時期內(nèi)，存在比較突出且普遍的問題，需要政府采購當事人共同遵守并予以強調(diào)的規(guī)定。如《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）明確，采購人、采購代理機構不得將投標人的注冊資本、資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求或者評審因素。由于許多社會代理機構過去主要從事工程代理業(yè)務，而工程采購適用于《招標投標法》及其實施條例，《招標投標法》及其實施條例、此前的《政府采購貨物和服務招標投標法》（財政部令第18號）均未對將投標人的注冊資本、資產(chǎn)總額、營業(yè)收入等規(guī)模條件作為資格要求或評審因素作出明確的禁止性規(guī)定，一些社會代理機構在采用招標方式、代理組織政府采購貨物和服務項目時，常常套用工程采購文件，在招標公告、招標文件中將注冊資本、從業(yè)人員等作為資格要求或評審因素。再如《政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）第三十四條明確，技術、服務等標準統(tǒng)一的貨物和服務項目，應當采用最低評標價法。但實際操作中，對此類項目，一些采購人卻采用綜合評分法，目的是將對其“心儀”供應商有利的因素多設分值或設為高分值。對于這類現(xiàn)象，政府采購監(jiān)管部門可將其列入負面清單，加以強調(diào)和重申。

三是政府采購當事人在實際工作中遇到的普遍存在且難以辨別的概念、規(guī)定、要求等。如《條例》第二十條第四項規(guī)定，不得以特定行政區(qū)域或者特定行業(yè)的業(yè)績、獎項作為加分條件或者中標、成交條件。當前，一些采購人或采購代理機構仍將業(yè)績、獎項作為評審因素，特別是在工程類采購、以貨物為主的系統(tǒng)集成采購以及服務類軟件開發(fā)采購中十分普遍。《條例》規(guī)定，特定行政區(qū)域或特定行業(yè)的業(yè)績、獎項不得作為加分條件和中標、成交條件，那么，特定行政區(qū)域或特定行業(yè)的業(yè)績、獎項，能否作為評審因素呢？全國性的業(yè)績、國家級行政管理部門頒發(fā)的獎項能否作為評審因素呢？中標、成交條件能否理解為資格要求呢？這些問題讓不少人困惑。對此，由財政部國庫司、條法司聯(lián)合編著的《〈條例〉釋義》解釋為，“可以設置全國性的非特定行業(yè)的類似業(yè)績或獎項作為加分條件或者中標、成交條件”“可以從項目本身具有的技術管理特點和實際需要，對供應商提出類似業(yè)績要求作為資格條件或者評審加分標準”“在實踐中，對于此類（醫(yī)療機構物業(yè)服務）業(yè)績要求不能一刀切地認定為‘特定行業(yè)的業(yè)績’而禁止。”對于這類問題，政府采購監(jiān)管部門可通過負面清單的形式予以明確，便于政府采購當事人執(zhí)行。

四是將對法規(guī)條款、規(guī)定理解不同，存在爭議的問題列入負面清單。如87號令和《招標投標法》都規(guī)定了中標供應商可以采取分包的形式履行合同。87號令第三十五條明確，投標人根據(jù)招標文件的規(guī)定和采購項目的實際情況，擬在中標后將中標項目的非主體、非關鍵性工作分包的，應當在投標文件中載明分包承擔主體，分包承擔主體應當具備相應資質(zhì)條件且不得再次分包。但在實際操作中，采購人往往強制要求中標供應商實行分包，并指定分包供應商或采購指定供應商的產(chǎn)品等。此外，還有關于聯(lián)合體參加政府采購的問題，法律法規(guī)持鼓勵態(tài)度，有些采購人在采購公告中卻總是規(guī)定不允許聯(lián)合體參與投標或競爭。又如《條例》第四十四條規(guī)定，采購人或者采購代理機構不得通過對樣品進行檢測、對供應商進行考察等方式改變評審結果。這就涉及能不能對樣品進行檢測、什么時候檢測為宜，或能不能對供應商進行考察、考察人員安排及時間的規(guī)定等問題。將此類問題厘清后列入負面清單，能夠更好地指導實際工作。

（作者單位：湖北省荊門市財政局）

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