對我國政府采購政策功能的梳理

對我國政府采購政策功能的梳理

——我國政府采購政策功能效應研究（上）

■ 馬海濤 王東偉

自金融危機以來，各國為了刺激經濟增長，紛紛實行擴張性財政政策，以加強對本國經濟的干預，希望借此促使國內經濟的復蘇和就業的增長。作為一國財政政策的重要組成部分，政府采購借助采購規模等方面的獨特優勢，發揮了節約資金之外的其他諸多政策效應，即本文研究的主題——政府采購政策功能效應。西方實踐經驗證實，政府采購的政策功能對一國經濟與社會發展意義重大，而政府采購也從簡單的財政支出手段升級為體現國家政策意圖的政策工具。為此，有必要對近年來國內關于政府采購政策功能效應的研究進行梳理，為今后的理論研究和政策實踐提供借鑒。

筆者選取了近年來部分核心期刊以及CSSCI來源的期刊公開發表的以“政府采購政策功能”為主題的代表性文獻及其觀點進行綜述，在此基礎上，對未來研究方向進行展望。

政府采購政策功能認識研究

政府采購政策功能認識研究主要指對政府采購政策功能內涵的解讀，包括政策功能所包含的具體內容、機理及負面影響等方面的認識。

（一）政府采購政策功能劃分

我國《政府采購法》第九條對政府采購政策功能作了界定，即政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等。這種原則性描述雖然缺乏操作性，但為理論與實務界探索政策功能的落實提供了廣闊空間。

早在《政府采購法》頒布之前，已有學者關注政府采購政策功能及其效應，并給出了政策功能的初步界定：創造有利于經濟發展的國際環境；協調區域經濟發展的不平衡；扶持民族幼稚產業的發展；抑制集團消費，均衡公務員待遇。《政府采購法》頒布之后，對政策功能的認識擴展至：創造有效內需；合理配置資源；扶持新興產業。還有學者在上述功能之外，通過借鑒美國相關文獻的描述和做法，提出政府采購政策功能還應包括：防止行政腐敗；保護勞工利益；促進保護信息隱私和自由；支持少數民族發展等方面。為便于理解，現將復雜的政策功能進行分類，見《政府采購政策功能及其分類表》。

從《政府采購政策功能及其分類表》中的分類可以看出，政府采購對經濟及社會的影響超出財政支出管理的范疇，之所以仍然對政府采購政策功能界定沒有定論，主要是因為各學者看待政策功能的角度和高度不同。如果站在國家系統運行角度來看，廣義上，政府采購政策功能的外延幾乎與政府事業的邊界重合，因為政府采購作為一國財政支出的重要方面已深入到政府事業的方方面面。

（二）政府采購政策功能定義

在定義界定方面，學者們普遍認為政府采購政策功能是指政府利用資源優勢，通過對規模、結構、需求參數、評標標準等要素的調節，實現對國內需求的總量與結構的調控，在滿足采購人基本要求的基礎上，實現諸多宏觀目標。定義體現了政府采購基本功能與政策功能的關系處理，如果以發展和辨證的眼光看，基本功能與政策功能的實現是不沖突的。因為政府采購基本功能中已含有對經濟社會發展宏觀調控功能的內容，只要進行合理的制度設計，政府采購的基本功能與政策功能可以同時實現；實在無法兼顧，應當把實現國家職能、維護國家利益放在第一位。

（三）政府采購政策功能的實現機理

政策功能的發揮首先必須遵循市場規律，在此基礎上，通過調節相關要素以實現對經濟、社會的影響。從傳導機制角度來看，工具變量是政府采購政策，中間變量是收入分配，政府采購政策通過對中間變量的影響實現對供應商生產經營行為的引導進而落實對經濟與社會的調控。從制度設計角度看，政府采購制度中的合同規制對于政府擺脫管理危機、解決政府信用危機與財政危機也有所助益。

在諸多影響因素中，政府采購規模對政府采購的廣度和深度影響最大，是政府采購經濟效率與政策功能實現的基礎。除此之外，政府采購政策功能發揮的充分條件還應包括：政府采購過程設計的公開性、競爭性以及區域政府采購活動的集中性；強調績效且透明的政府采購預算體系；深入的市場調研與長遠的戰略規劃；政府采購操作過程的標準化。

在我國各項公共項目落實過程中，政府采購的運用從無到有，其功能顯現是毋庸置疑的。然而，這種功能尚未達到靈活運用的程度，加之缺乏信息公布與考核評價機制，因此，當前對于我國政府采購政策功能實現的總體狀況，無法得到一個客觀、公正的認識。

政府采購政策功能研究

盡管政府采購政策功能可以從不同角度進行認識，為便于梳理，本文依據我國《政府采購法》中的劃分來作出分析。

（一）政府采購與扶持中小企業

政府采購扶持中小企業的法律依據是《政府采購法》《中小企業促進法》，而對中小企業予以扶持的邏輯前提是基于對中小企業的價值定位，特別是在西部大開發與新農村建設過程中，中小企業發展在缺少國有企業的西部和農村地區更具有重大意義。在扶持對象認定方面，有學者指出，只有幼稚產業標準之下的中小企業才是真正的扶持對象。

1.政府采購對中小企業發展的積極作用

政府采購對中小企業發展的促進作用主要體現在：為企業提供進入市場的便捷通道；為企業提供穩妥的資金渠道，代政府變相給予企業融資優惠；成功中標政府采購項目，相當于企業在政府平臺上免費進行大型宣傳。

2.發達國家政府采購支持中小企業經驗

發達國家經歷了一個確立后不斷調整的過程，才建立起比較完善的中小企業支持體系。扶持中小企業在發達國家政府采購體系中一般被作為政府采購支持自主創新的工具。其舉措可概括為：出臺專門支持中小企業的法律，包括通過立法對中小企業參與政府采購項目提供服務支持和采購優惠、出臺相關法律減少中小企業參加政府采購的成本；設立專門的部門，落實對中小企業的優惠政策；建立年度匯報和評估制度，確保對中小企業的扶持落到實處；為政府采購支持中小企業制定詳細的實施操作規則，包括為中小企業提供預留采購份額和拆分采購合同、降低中小企業參與政府采購的門檻、為中小企業參與政府采購提供全方位的服務支持。

3.我國政府采購支持中小企業發展的改進建議

為了更好地落實政府采購扶持中小企業的政策功能，學者們從如下方面提出了改進的建議：建立科技型中小企業認證制度；強化《政府采購法》《中小企業促進法》中有關中小企業支持政策的可操作性，把對中小企業的扶持落實到位；成立專門的中小企業扶持機構，以落實與中小企業扶持有關的宏觀政策目標。

（二）政府采購與平衡地區發展

隨著我國社會經濟的持續發展，由于市場失靈，社會財富在城鄉不同地區以及行業間的分配差距越來越大，要求政府通過公共支出政策的調整優化資源配置，縮小收入差距。從這個意義上講，政府采購政策與資源優化配置目標之間有內在的一致性，然而由于法律、體制及尋租現象的存在，政府采購政策的落實極易受到利益相關者的干預，在實際操作中難以發揮其平衡地區差距的調節作用。

（三）政府采購與節能環保

節能、環保事業關系到社會的可持續發展與經濟結構轉型，對國家可持續、健康發展意義重大。政府采購對于綠色生產與消費的促進作用并不僅僅局限在政府政策和節約資金，更重要的是通過政府采購的示范和引導作用，形成對社會的正向倍數影響效應。

1.我國實現政府綠色采購的障礙

當前，我國政府采購在支持節能環保方面的效果受到如下幾方面的阻礙：我國企業和產品的綠色標準整體水平較低，導致企業在綠色設計、綠色供應鏈管理以及社會責任延伸等方面重視程度不夠；綠色采購利益相關者各自為政，缺乏溝通和協調機制，公眾參與和監督機制不完善；與歐盟相比，我國綠色采購沒有形成符合國情的采購程序、環境標志認知、環境管理體系認證、清潔生產審計等制度；用于宣傳綠色產品、綠色供應商、分享綠色采購經驗的信息平臺尚未構建起來。

2.發達國家政府采購支持節能環保的經驗

美國在政府綠色采購方面可借鑒的經驗主要體現在：美國有關綠色采購的行政法規頒布遵循了先易后難的原則，由條件成熟的領域先行制定并逐步擴展至政府綠色采購的方方面面，而且每個規定都非常細致，便于操作執行；美國有專門的行政組織、機構和人員負責綠色采購政策的落實，而且行政機構級別和權限較高，部分部門的人員由總統任命并直接向總統匯報，工作人員中有相當比例的環境專家和政府采購專家，工作團隊的專業化程度高；美國綠色采購標準自成體系，每類產品都有對應的環境標準，該標準嚴謹且隨著科技和市場的發展動態調整，標準變動與更新情況可在網絡上實時獲得。

歐盟的特色是發布技術支持手段落實和支持政府綠色采購。歐盟發布了諸多手冊和工具包類文件，為歐盟各國綠色采購制度的落實構建了程序、環境評價工具，甚至包括采購培訓與案例分析。德國政府為了支持環保，將公共采購與環保目標直接關聯，并要求各政府部門產品只能采購節能環保產品，工程采購須滿足環境標準并優先采購節能環保產品。

3.我國政府采購支持節能環保的改進建議

為發揮政府采購促進節能環保的功能，我國應從如下幾方面進行改進：建立全面、準確的信息資料系統，讓采購人提前明確產品與服務在不同生命周期階段對環境的影響；健全環保產品認證與環保標志制度；扶持發展綠色環保產業；建立相應的執行、監督、考核、評估機制；加大宣傳、交流、培訓力度，提高各利益相關者對綠色采購的認識和支持。

美國政府采購政策功能實現體系借鑒

隨著歐美發達國家以強化公共服務為導向的公共改革進程的加快，政府采購政策功能中，作為其“第二目標”的作用日益受到重視，并逐步發展成政府實施宏觀調控、引導經濟和社會發展的重要手段。由于這些國家政府采購歷史較長，市場經濟較為發達，所以，其政府采購政策功能落實手段更為靈活，落實效果更為到位。

以美國為例。美國政府采購制度體系特征主要體現在如下方面：政府采購立法涵蓋了政府采購的方方面面，并且各項立法均以憲法為指導，以憲法精神為立法準繩，因而法律間的沖突比較少；設立隸屬于白宮的聯邦政府總務署，負責集中采購的組織操作，通過為其他政府機構提供服務收取服務費；明確的政府采購政策功能與靈活的制度設計，如，美國并沒有出臺專門的促進自主創新的配套法規，而是將其散落在其他相關法律法規之中，通過國貨優先采購、扶持中小企業、國防采購等手段聯合促進自主創新；專業化的合同官員制度；充分利用國際規則中的例外條款為本國謀求利益，美國加入GPA后仍然頻繁利用例外條款對本國自主創新產業及民族產業進行保護。

我國政府采購政策功能實現的障礙研究

阻礙現有的政府采購政策功能發揮預期效果的主要原因包括：法律制度不完善，導致政府采購政策功能運行機制缺失；法律規定的政策功能目標存在矛盾；缺乏落實政府采購政策功能的細則和具體措施；缺乏有關政府采購政策功能的鼓勵和引導措施，政府采購并不天然具有節約資金、預防腐敗和經濟調節作用，而且政府采購的經濟調節目標與采購人的經濟效益目標往往存在沖突，一旦兩個目標有所沖突時，采購人往往不會自覺服從宏觀目標，所以，政府采購政策功能的發揮必須依靠科學的制度設計特別是處理目標沖突時的激勵措施；公眾和工作人員落實政府采購政策功能的意識不強；在當前地方財政的能力下，政府采購政策功能的發揮同維護本地財政利益、促進本地經濟發展目標相抵觸，故從落實情況來看，政府采購政策功能在某些地區往往會演變成地方保護主義；未根據社會、經濟需要制定政府采購政策功能標準并按周期修訂。

（馬海濤系中央財經大學副校長、財政稅務學院教授；王東偉系中央財經大學財政稅務學院經濟學博士生）

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