政府采購制度的結構問題

【聚焦《政府采購法》修訂研討會·修法研究提綱之“總則”】

主持人：

清華大學公共管理學院教授、政府研究所所長于安

參與嘉賓：

南開大學法學院教授何紅鋒

天津工業大學法學院副院長、教授付大學

清華大學公共管理學院助理教授陳天昊

天津市財政局政府采購處處長張國忠

政府采購制度的結構問題

主持人：總則部分，政府采購制度的結構問題是我們要予以關注的，重點是緊急采購、安全采購、國際采購、小額采購等與我們所適用的普通采購的關系怎么處理，整個政府采購的規則如何確立，政府采購限額標準以下的小額采購是否要設立專門的原則。我把問題拋出來，各位嘉賓可以對照現行《政府采購法》以及實踐中遇到的問題，發表觀點。

何紅鋒：政府采購實體包括國家機關和其他采購實體，我認為也包含國有企業。在我國加入GPA的第六輪出價中，我國已經在政府采購實體中納入了部分國有企業，由此會涉及《政府采購法》《招標投標法》的關系問題。2019年兩會期間，全國人大代表王玲提出了修改《招標投標法》《政府采購法》維護法制統一的建議。對此，財政部答復稱，誠如代表所言，兩法的適用范圍在一定程度上存在不協調的問題。財政部支持遵照國際規則和慣例，結合我國采購實踐經驗，制定統一的《政府采購法》。下一步將重點圍繞政府采購主體責任、交易機制、需求管理、履約管理、責任追究等方面，提出修訂法律的建議，積極推進《政府采購法》修訂。我認為，如果朝著兩法合并的方向努力，時機尚不成熟，但這是我們無法回避的問題。另外，關于政府采購制度框架中采購范圍的問題，《政府采購法》中有一個概念，認為政府采購限額以下的不屬于政府采購，或許這個規定不是那么合乎邏輯。比如，《中華人民共和國合同法》不包括勞動合同、《中華人民共和國仲裁法》不包括勞動仲裁，顯然不太合乎邏輯。對于小額采購，我們可以更為靈活地去規范它。

陳天昊：何老師提到政府采購限額以下的是否屬于政府采購這個問題，我想就這個問題分享一下法國的經驗。從國際通行的做法看，政府采購限額標準以下的小額采購也應受到政府采購法律的規制，但由于這類項目金額較小，如果用復雜的程序操作會導致成本過高，所以通過什么樣的方式來規范就很關鍵。

目前，法國政府采購的相關規定明確，25000歐元以下的政府采購項目不再強制要求嚴格執行公共采購法典中的法定程序。按照法國公共采購法典的規定，此類項目，采購人有權自主選擇用何種程序進行采購，可以參考公共采購法典中的法定程序自行設計既符合需求又符合項目特點的采購程序。法國的公共采購法典僅作了三點原則性的規范：第一，采購結果應充分滿足采購人需求；第二，應盡量實現公共資金的良好利用；第三，采購人不能系統化地與一個供應商簽訂采購合同，即只要一個采購項目可能存在多個供應商，即使該項目的采購金額再小，也不能只和一個供應商簽訂采購合同。雖然在采購前端沒有嚴格復雜的程序對此類項目進行規制，但為了確保采購人更好地執行這些規定，法國在采購后端的救濟階段設置了審查程序，一旦進入訴訟環節，行政法官會審查采購項目的合同訂立過程中是否滿足一些基本的要求、是否達到了績效目標等。這樣，通過弱化采購前端的程序性要求，并賦予采購人更多自主權，再完善后端的監督，既充分激發采購人的積極性，又避免設置過于嚴苛的程序，降低制度性采購成本。

付大學：小額采購的主要問題就是，它是否應該受政府采購法律法規的規制，這次修法需要對此進行明確。現行《政府采購法》等相關法律法規通過集采目錄的方式將一些小額采購納入其中，未納入集采目錄的小額采購有些地方和單位也履行集中采購程序，或者必須從地方財政局（廳）所建的統一平臺采購。如某市一些高校對未納入集中采購目錄的低值易耗產品超過500元的，都由學校統一履行政府采購程序；很多地方政府對采購限額標準以下或采購目錄以外的所有使用財政資金的采購都要求必須在“xx省（市）政府采購中心網上商城”采購。盡管實現了“平臺之下無交易”，然而，由于網上商城商品競爭得并不那么充分，價格往往比市場價格要高。可見，現行政府采購法律制度在實際操作中被泛化使用，導致采購成本增加、采購效率低下，這次修法需要考慮這個問題。

于老師提出，此次修法的價值取向是由合規主義轉變為結果主義，這是非常好的立法導向。不過，我擔心在實際操作中政府采購制度被泛化的問題仍會存在，小額采購仍會被納入法律規制范圍。因為政府采購制度已成為一些行政機關、事業單位或社會團體用來規避責任的一種方式，成為某些領導“不擔當”“不作為”的擋箭牌。一些單位的采購人員認為只要履行了政府采購程序，就可以減輕或免除相關領導和采購人的責任，從而導致政府采購制度被泛化使用、被過度使用，帶來財政資金浪費，增加交易成本。而一些發達國家政府采購則盡量避免這種情形的發生，如美國聯邦政府采購對2500美元至10萬美元之間的采購采用簡化采購方式（政府信用卡、訂單及采購協議等）。

關于小額采購問題，我提出兩點建議：其一，對一定數額以上的小額采購規定具體的簡易采購程序；其二，對一定數額以下的小額采購，法律明確規定由采購人自行采購，不得泛化使用政府采購制度。

張國忠：首先，修法是在“放管服”改革的大背景下進行的，如果把小額零星采購納進政府采購法律的規制中，把過去沒有管的又管起來，可能會與當前“放管服”改革的大背景相違背。其次，去年中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過的《深化政府采購制度改革方案》強調采購人是采購活動的責任主體，如果把小額零星采購納入《政府采購法》管理范疇，對于這類采購項目，采購人的主體責任如何體現。最后，把小額零星采購納進來，可能會降低預算執行的效率。另外，按照《政府采購法》第二條規定，政府集中采購目錄中的小額采購必須執行政府采購，但集中采購目錄以外的分散采購各地標準不一。比如，天津市分散采購限額標準目前提高到了50萬元，有的地方已經提高到了100萬元。提高分散采購限額標準，是為了給采購人一定的自主權，在這個限額標準內，財政部門不用管得太細。如果把小額采購納進政府采購法律的規制，可能會增加修法的難度。所以，我認為當下還是應該把該管的管好管住，該放的放開放活。

何紅鋒：小額采購屬于政府采購，并不意味著一定要嚴格按照集中采購目錄限額標準以上的項目來管理。實際上，目前我國的政府采購管理制度已經非常嚴格，若小額采購不納入政府采購法律規制中，反而管理會更為復雜，以至于出現一系列麻煩。將小額采購納入政府采購法律法規的管理范疇，采購人會享有更多自主權，兩者并不矛盾。總之，小額采購屬于政府采購，但其并不一定要按照《政府采購法》規定的程序執行，采購人完全可以自行決定如何采購。

主持人：感謝各位嘉賓分享觀點。除了大家討論的話題外，關于總則部分，我們可能還應重點關注這幾個方面：一是公共政策與普通采購活動的關系問題。公共政策實行績效和普通采購實行績效的方法不一樣，其實是兩套規則。公共政策的政策目標會更為優先，普通采購活動的民事屬性則會更多一些。怎么把實行公共政策和普通的采購活動予以區分？二是其他比較細節的問題，如信用管理。信用包括政務信用、商務信用、社會信用，現在，我們已經習慣用信用管理來代替過去很多不奏效的法律手段。如果把政府采購定義為合同行為，合同是建立在信用基礎之上的，有必要對信用管理做一個交代，即如何實施信用管理。當然，其他的還有采購對象、定義、采購限額如何控制、采購市場如何統一、監管權限等問題。

我總結一下，我們要徹底改變“政府采購就是程序、政府采購就是集中采購”的觀念。納入政府采購，指的是納入政府采購的規則，小額采購也應有相應的規則。而這些規則如何設計，是我們需要重點考慮的。未來，《政府采購法》應圍繞結果主義來制定，要看政府采購是否體現了績效的原則，所以總則部分的關鍵在于現行法和未來法之間的觀念轉變。

（文字/馬金耽）

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