政府采購制度的結(jié)構(gòu)問題

【聚焦《政府采購法》修訂研討會(huì)·修法研究提綱之“總則”】

主持人：

清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、政府研究所所長于安

參與嘉賓：

南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒

天津工業(yè)大學(xué)法學(xué)院副院長、教授付大學(xué)

清華大學(xué)公共管理學(xué)院助理教授陳天昊

天津市財(cái)政局政府采購處處長張國忠

政府采購制度的結(jié)構(gòu)問題

主持人：總則部分，政府采購制度的結(jié)構(gòu)問題是我們要予以關(guān)注的，重點(diǎn)是緊急采購、安全采購、國際采購、小額采購等與我們所適用的普通采購的關(guān)系怎么處理，整個(gè)政府采購的規(guī)則如何確立，政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的小額采購是否要設(shè)立專門的原則。我把問題拋出來，各位嘉賓可以對照現(xiàn)行《政府采購法》以及實(shí)踐中遇到的問題，發(fā)表觀點(diǎn)。

何紅鋒：政府采購實(shí)體包括國家機(jī)關(guān)和其他采購實(shí)體，我認(rèn)為也包含國有企業(yè)。在我國加入GPA的第六輪出價(jià)中，我國已經(jīng)在政府采購實(shí)體中納入了部分國有企業(yè)，由此會(huì)涉及《政府采購法》《招標(biāo)投標(biāo)法》的關(guān)系問題。2019年兩會(huì)期間，全國人大代表王玲提出了修改《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購法》維護(hù)法制統(tǒng)一的建議。對此，財(cái)政部答復(fù)稱，誠如代表所言，兩法的適用范圍在一定程度上存在不協(xié)調(diào)的問題。財(cái)政部支持遵照國際規(guī)則和慣例，結(jié)合我國采購實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定統(tǒng)一的《政府采購法》。下一步將重點(diǎn)圍繞政府采購主體責(zé)任、交易機(jī)制、需求管理、履約管理、責(zé)任追究等方面，提出修訂法律的建議，積極推進(jìn)《政府采購法》修訂。我認(rèn)為，如果朝著兩法合并的方向努力，時(shí)機(jī)尚不成熟，但這是我們無法回避的問題。另外，關(guān)于政府采購制度框架中采購范圍的問題，《政府采購法》中有一個(gè)概念，認(rèn)為政府采購限額以下的不屬于政府采購，或許這個(gè)規(guī)定不是那么合乎邏輯。比如，《中華人民共和國合同法》不包括勞動(dòng)合同、《中華人民共和國仲裁法》不包括勞動(dòng)仲裁，顯然不太合乎邏輯。對于小額采購，我們可以更為靈活地去規(guī)范它。

陳天昊：何老師提到政府采購限額以下的是否屬于政府采購這個(gè)問題，我想就這個(gè)問題分享一下法國的經(jīng)驗(yàn)。從國際通行的做法看，政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的小額采購也應(yīng)受到政府采購法律的規(guī)制，但由于這類項(xiàng)目金額較小，如果用復(fù)雜的程序操作會(huì)導(dǎo)致成本過高，所以通過什么樣的方式來規(guī)范就很關(guān)鍵。

目前，法國政府采購的相關(guān)規(guī)定明確，25000歐元以下的政府采購項(xiàng)目不再強(qiáng)制要求嚴(yán)格執(zhí)行公共采購法典中的法定程序。按照法國公共采購法典的規(guī)定，此類項(xiàng)目，采購人有權(quán)自主選擇用何種程序進(jìn)行采購，可以參考公共采購法典中的法定程序自行設(shè)計(jì)既符合需求又符合項(xiàng)目特點(diǎn)的采購程序。法國的公共采購法典僅作了三點(diǎn)原則性的規(guī)范：第一，采購結(jié)果應(yīng)充分滿足采購人需求；第二，應(yīng)盡量實(shí)現(xiàn)公共資金的良好利用；第三，采購人不能系統(tǒng)化地與一個(gè)供應(yīng)商簽訂采購合同，即只要一個(gè)采購項(xiàng)目可能存在多個(gè)供應(yīng)商，即使該項(xiàng)目的采購金額再小，也不能只和一個(gè)供應(yīng)商簽訂采購合同。雖然在采購前端沒有嚴(yán)格復(fù)雜的程序?qū)Υ祟愴?xiàng)目進(jìn)行規(guī)制，但為了確保采購人更好地執(zhí)行這些規(guī)定，法國在采購后端的救濟(jì)階段設(shè)置了審查程序，一旦進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)，行政法官會(huì)審查采購項(xiàng)目的合同訂立過程中是否滿足一些基本的要求、是否達(dá)到了績效目標(biāo)等。這樣，通過弱化采購前端的程序性要求，并賦予采購人更多自主權(quán)，再完善后端的監(jiān)督，既充分激發(fā)采購人的積極性，又避免設(shè)置過于嚴(yán)苛的程序，降低制度性采購成本。

付大學(xué)：小額采購的主要問題就是，它是否應(yīng)該受政府采購法律法規(guī)的規(guī)制，這次修法需要對此進(jìn)行明確?，F(xiàn)行《政府采購法》等相關(guān)法律法規(guī)通過集采目錄的方式將一些小額采購納入其中，未納入集采目錄的小額采購有些地方和單位也履行集中采購程序，或者必須從地方財(cái)政局（廳）所建的統(tǒng)一平臺(tái)采購。如某市一些高校對未納入集中采購目錄的低值易耗產(chǎn)品超過500元的，都由學(xué)校統(tǒng)一履行政府采購程序；很多地方政府對采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下或采購目錄以外的所有使用財(cái)政資金的采購都要求必須在“xx省（市）政府采購中心網(wǎng)上商城”采購。盡管實(shí)現(xiàn)了“平臺(tái)之下無交易”，然而，由于網(wǎng)上商城商品競爭得并不那么充分，價(jià)格往往比市場價(jià)格要高?？梢姡F(xiàn)行政府采購法律制度在實(shí)際操作中被泛化使用，導(dǎo)致采購成本增加、采購效率低下，這次修法需要考慮這個(gè)問題。

于老師提出，此次修法的價(jià)值取向是由合規(guī)主義轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果主義，這是非常好的立法導(dǎo)向。不過，我擔(dān)心在實(shí)際操作中政府采購制度被泛化的問題仍會(huì)存在，小額采購仍會(huì)被納入法律規(guī)制范圍。因?yàn)檎少徶贫纫殉蔀橐恍┬姓C(jī)關(guān)、事業(yè)單位或社會(huì)團(tuán)體用來規(guī)避責(zé)任的一種方式，成為某些領(lǐng)導(dǎo)“不擔(dān)當(dāng)”“不作為”的擋箭牌。一些單位的采購人員認(rèn)為只要履行了政府采購程序，就可以減輕或免除相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和采購人的責(zé)任，從而導(dǎo)致政府采購制度被泛化使用、被過度使用，帶來財(cái)政資金浪費(fèi)，增加交易成本。而一些發(fā)達(dá)國家政府采購則盡量避免這種情形的發(fā)生，如美國聯(lián)邦政府采購對2500美元至10萬美元之間的采購采用簡化采購方式（政府信用卡、訂單及采購協(xié)議等）。

關(guān)于小額采購問題，我提出兩點(diǎn)建議：其一，對一定數(shù)額以上的小額采購規(guī)定具體的簡易采購程序；其二，對一定數(shù)額以下的小額采購，法律明確規(guī)定由采購人自行采購，不得泛化使用政府采購制度。

張國忠：首先，修法是在“放管服”改革的大背景下進(jìn)行的，如果把小額零星采購納進(jìn)政府采購法律的規(guī)制中，把過去沒有管的又管起來，可能會(huì)與當(dāng)前“放管服”改革的大背景相違背。其次，去年中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過的《深化政府采購制度改革方案》強(qiáng)調(diào)采購人是采購活動(dòng)的責(zé)任主體，如果把小額零星采購納入《政府采購法》管理范疇，對于這類采購項(xiàng)目，采購人的主體責(zé)任如何體現(xiàn)。最后，把小額零星采購納進(jìn)來，可能會(huì)降低預(yù)算執(zhí)行的效率。另外，按照《政府采購法》第二條規(guī)定，政府集中采購目錄中的小額采購必須執(zhí)行政府采購，但集中采購目錄以外的分散采購各地標(biāo)準(zhǔn)不一。比如，天津市分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)目前提高到了50萬元，有的地方已經(jīng)提高到了100萬元。提高分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)，是為了給采購人一定的自主權(quán)，在這個(gè)限額標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)，財(cái)政部門不用管得太細(xì)。如果把小額采購納進(jìn)政府采購法律的規(guī)制，可能會(huì)增加修法的難度。所以，我認(rèn)為當(dāng)下還是應(yīng)該把該管的管好管住，該放的放開放活。

何紅鋒：小額采購屬于政府采購，并不意味著一定要嚴(yán)格按照集中采購目錄限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目來管理。實(shí)際上，目前我國的政府采購管理制度已經(jīng)非常嚴(yán)格，若小額采購不納入政府采購法律規(guī)制中，反而管理會(huì)更為復(fù)雜，以至于出現(xiàn)一系列麻煩。將小額采購納入政府采購法律法規(guī)的管理范疇，采購人會(huì)享有更多自主權(quán)，兩者并不矛盾?？傊?，小額采購屬于政府采購，但其并不一定要按照《政府采購法》規(guī)定的程序執(zhí)行，采購人完全可以自行決定如何采購。

主持人：感謝各位嘉賓分享觀點(diǎn)。除了大家討論的話題外，關(guān)于總則部分，我們可能還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注這幾個(gè)方面：一是公共政策與普通采購活動(dòng)的關(guān)系問題。公共政策實(shí)行績效和普通采購實(shí)行績效的方法不一樣，其實(shí)是兩套規(guī)則。公共政策的政策目標(biāo)會(huì)更為優(yōu)先，普通采購活動(dòng)的民事屬性則會(huì)更多一些。怎么把實(shí)行公共政策和普通的采購活動(dòng)予以區(qū)分？二是其他比較細(xì)節(jié)的問題，如信用管理。信用包括政務(wù)信用、商務(wù)信用、社會(huì)信用，現(xiàn)在，我們已經(jīng)習(xí)慣用信用管理來代替過去很多不奏效的法律手段。如果把政府采購定義為合同行為，合同是建立在信用基礎(chǔ)之上的，有必要對信用管理做一個(gè)交代，即如何實(shí)施信用管理。當(dāng)然，其他的還有采購對象、定義、采購限額如何控制、采購市場如何統(tǒng)一、監(jiān)管權(quán)限等問題。

我總結(jié)一下，我們要徹底改變“政府采購就是程序、政府采購就是集中采購”的觀念。納入政府采購，指的是納入政府采購的規(guī)則，小額采購也應(yīng)有相應(yīng)的規(guī)則。而這些規(guī)則如何設(shè)計(jì)，是我們需要重點(diǎn)考慮的。未來，《政府采購法》應(yīng)圍繞結(jié)果主義來制定，要看政府采購是否體現(xiàn)了績效的原則，所以總則部分的關(guān)鍵在于現(xiàn)行法和未來法之間的觀念轉(zhuǎn)變。

（文字/馬金耽）

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