借PPP項目談競爭性磋商采購方式之“妙用”

借PPP項目談競爭性磋商采購方式之“妙用”

■ 周金富 鄧警祥

競爭性磋商采購方式的操作

PPP模式是政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的全生命周期的合作關系，以授予特許經營權為基礎，以利益共享和風險共擔為特征；通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮雙方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率。PPP模式要處理好政府與市場主體之間的關系，由“經營者”轉變為“監管者”“合作者”，是發揮投資人在整合設計、建設、運營、管理等方面的綜合優勢的特殊采購活動。《政府采購法》第二條第七款明確，本法所稱服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象，這是政府采購服務的兜底式條款。從法律定義上看，PPP項目屬于服務類項目的政府采購范疇。世界主要國際組織和國家在選擇PPP合作供應商時都遵循政府采購規則，并把服務和工程特許經營權的授予也視為政府采購公共服務的范疇，將其納入政府采購監管范圍。因此，將PPP項目選擇合作伙伴的過程納入政府采購管理，促進了我國政府采購制度與國際規則的接軌。

準確界定適用范圍。PPP項目與政府購買服務項目既有聯系又有區別，政府購買服務必須先預算后采購，而PPP項目則要求納入中長期財政預算管理。因此，采用競爭性磋商采購方式的，必須符合《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）（以下簡稱“214號文”)第三條規定的條件。

嚴格執行審批程序。競爭性磋商采購方式是政府采購的一種方式，并且屬于非公開招標方式，必須嚴格執行《中華人民共和國政府采購法》及相關配套政策的規定。214號文第四條規定，達到公開招標數額標準的貨物、服務采購項目，擬采用競爭性磋商采購方式的，采購人應當在采購活動開始前，報經主管預算單位同意后，依法向設區的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準。有些省份目前采用競爭性磋商采購方式的主要有兩種：一是對符合競爭性磋商條件的PPP項目，政府直接批準競爭性磋商采購方式；二是經過二次公開招標或者邀請招標失敗，政府批準改變采購方式為競爭性磋商。

規范采購文件編制及論證。PPP項目主要文件有“兩報告一方案”、采購公告、采購文件（包括采購預公告、資格預審文件、競爭性磋商文件、補充文件）、合同文本等，這些文件都需要專業人員或者中介（咨詢）機構編制，論證方式有三種：一是由采購人聘請采購專家論證；二是由采購人聘請第三方中介咨詢機構論證；三是由行政監督部門論證。

適時開展市場測試。根據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）、《關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》（財庫〔2014〕37號）等相關規定，對經濟、社會和環境影響重大的、社會公眾普遍關注的公益性建設項目，以及社會資本方參與度不高的項目，有必要在實施方案批復之后，在省一級的政府網站上公開發布征集社會資本方的公告，邀請有意向的社會資本方對項目方案進行測試，通過市場測試和政府的推介會，使項目更好地適應市場需求，更好地編制項目實施方案，從而提高PPP項目落地成功率。

依法進行資格預審。《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）（以下簡稱“215號文”)第五條規定，PPP項目采購應當實行資格預審。項目實施機構應當根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部門（PPP中心）備案。資格預審公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。PPP項目資格預審文件的發售期不得少于5日。另外，《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）（以下簡稱“113號文”)第十四條明確，提交資格預審申請文件的時間自公告發布之日起不得少于15個工作日。

發布采購公告。依據214號文第十條，從磋商文件發出之日起至供應商提交首次響應文件截止之日止不得少于10日，磋商文件的發售期限自開始之日起不得少于5個工作日，這些時限規定都必須嚴格遵守。

重視答疑澄清。按照214號文第十條的規定，提交首次響應文件截止之日前，采購人、采購代理機構或者磋商小組可以對已發出的磋商文件進行必要的澄清或者修改，澄清或者修改的內容作為磋商文件的組成部分。澄清或者修改的內容可能影響響應文件編制的，采購人、采購代理機構應當在提交首次響應文件截止時間至少5日前，以書面形式通知所有獲取磋商文件的供應商；不足5日的，采購人、采購代理機構應當順延提交首次響應文件截止時間。需要注意的是，在采購前不建議公開整體實施方案，可公布部分內容，招商階段目的為測試社會資本的響應程度，便于在采購過程中，實現擇優選擇最佳的社會資本方。

組建磋商小組。214號文第十四條、215號文第七條、113號文第十六條都規定，應組建磋商小組，由磋商小組對響應文件進行兩階段評審。第一階段：確定最終采購需求方案。磋商小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質性修訂采購文件的技術、服務要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規定的不可談判核心條件。第二階段：綜合評分。最終采購需求方案確定后，由評審專家對社會資本提交的最終響應文件進行綜合評分，編寫評審報告并向項目實施機構提交候選社會資本的排序名單。

簽署備忘錄。未書面授權磋商小組直接確定成交供應商的，依照113號文第二十條、第二十一條和215號文第十六條規定進行確認談判，確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。確認談判完成后，項目實施機構應與中選者簽署確認談判備忘錄，并將采購結果和采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。合同文本應將中選社會資本響應文件中的重要承諾和技術文件等作為附件。合同文本中涉及國家秘密、商業秘密的內容可以不公示。確認談判備忘錄具有階段性框架協議的法律效力，政府和社會資本就采購談判中的重要條款以備忘錄的形式確認下來，作為中標公告發布后雙方簽訂PPP項目合同的重要依據之一。

規范合同談判。PPP合同應當雙方充分協商，主要是對合同文本中不明確的事項、需要補充完善的事項進行談判。談判過程中，采購人和預中標供應商雙方均可提出問題，包括采購階段未考慮到的問題以及國家最新出臺政策落實問題等。但采購文件、采購合同文本、供應商已經承諾的條件以及其他核心條款不得改變。合同談判小組由項目實施機構和有關行政部門專業人員組成，也可以由采購專家組成。

及時簽署合同。在合同簽署方面，應主要把握三點：一是合同文本報批。PPP項目合同在項目采購公示結束后、正式簽署前，應經行業主管部門、財政部門、法制部門等相關職能部門審核后，報本級人民政府批準。二是簽訂時間。采購人與成交供應商應當在成交通知書發出之日起30日內，由項目實施機構與成交供應商簽訂政府采購合同（合作協議）。聯合體投標的，聯合體各方均應參與合作協議的簽署。項目公司成立后，項目公司要與項目實施機構簽署項目合同，或簽署承繼項目合作協議的補充合同。三是公示合同文本。項目實施機構應在項目合同簽訂之日起2個工作日內，將項目合同在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告，但合同中涉及國家秘密、商業秘密的內容除外。

綜上所述，一個完整的PPP項目，有其規范的采購程序。競爭性磋商方式在PPP項目采購中得到廣泛應用，是因為其不僅符合政府采購法要求，也是發揮競爭性磋商采購方式特點的積極表現，只要依法有序規范操作，相信競爭性磋商方式將在政府采購項目，尤其是PPP項目采購中發揮應有的作用。

（作者單位：周金富，浙江省江山市財政局；鄧警祥，浙江省江山市公共資源交易監管辦公室）

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