去除限制供應商參與政采競爭的“花式門檻”

【專家解讀】

信用式 品牌式 重復式

去除限制供應商參與政采競爭的“花式門檻”

——解讀第三批政府采購行政裁決指導性案例第22號

■ 本報記者 楊文君

將與企業經營年限及范圍等掛鉤的守信“紅名單”作為評審因素，要求供應商按照“貨物采購清單”中的指定品牌進行報價，對某一評審因素重復打分......這些明顯對供應商實行了差別待遇或者歧視待遇的條款，就出現在第三批政府采購行政裁決指導性案例第22號（以下簡稱“第22號案例”）——C大學游泳館泳池設備采購項目投訴案的招標文件中。

不一而足。實踐中，類似于上述案例操作，在采購文件中變相設置排他性條款的做法也常常出現在從業者的視野中。

對此，受訪專家一致表示，在當前優化營商環境、促進中小企業發展的大背景下，采購人或代理機構不得以任何“花式條款”附麗于采購需求之上，從而對供應商實行差別待遇、歧視待遇。如項目有特殊需求，采購人可以根據項目特點規定供應商的特定條件，但不得以不合理的條件影響供應商參與公平競爭。財政部門在遇到類似案件時，也要學會“見招拆招”，撥云見日，去除門檻，助力政府采購在陽光下運行。

拒絕“信用式”歧視

以信為本，建立誠信社會。誠實守信本是每一個自然人、法人應具備的基本素質，然而，一些“變了味兒”的信用條件卻在政府采購項目中被作為了評審因素。

“在第22號案例中，訴訟雙方爭論的焦點在于，采購文件能否將‘紅名單’作為評審因素。相關部門、行業對于市場主體的評價主要是想回答一個問題，即市場主體是否守信？其評價基礎是相關市場主體的信用情況。采購文件將此種守信評價作為評審因素，實際上使供應商因守信處于優勢地位，與政府采購公平、公正的要求不符。”北京市第一中級人民法院行政庭庭長薛峰在接受記者采訪時說道。

“目前，有關部門在考察企業是否滿足守信激勵要求時，主要會根據相關企業的經營規模、經營年限、經營范圍等情況進行綜合判斷。那些經營規模小、年限短、經營范圍不典型的企業，很難被納入這種信用‘紅名單’的范圍。”中國政法大學法學院教授成協中進一步解釋，顯然，守信“紅名單”是與企業的經營規模、經營年限、經營范圍相掛鉤的，如果將這樣的信用名單作為資格條件或評審因素，則與政府采購優化營商環境、促進中小企業發展的相關政策相違背，在實踐中應當避免。

將守信“紅名單”列為評審因素，不僅在道理上說不通，在法律上也無據可依。青島市財政局政府采購監督管理處朱士龍表示，《中華人民共和國中小企業促進法》第四十條第三款規定，政府采購不得在企業股權結構、經營年限、經營規模和財務指標等方面對中小企業實行差別待遇或者歧視待遇。同時，剛剛正式施行的《優化營商環境條例》第十三條規定，招標投標和政府采購應當公開透明、公平公正，依法平等對待各類所有制和不同地區的市場主體，不得以不合理條件或者產品產地來源等進行限制或者排斥。“因此，相關部門、行業對市場主體行為的評價是以市場主體的股權結構、經營年限、經營范圍、經營規模、財務指標、獲得獎勵、考核等非主要因素關聯的，將其作為評審因素，將構成對中小企業實行差別待遇或者歧視待遇。”朱士龍說。

此外，記者了解到，目前，除了守信“紅名單”，“市面”上還存在著五花八門的信用評價、信用記錄，如，通過設置考核等相關指標形成的市場主體負面清單；與經營規模、財務指標掛鉤的“星級”供應商名單；稅務信用管理，建立稅務信用積分制度，納稅信用好、稅務信用積分高的納稅人可以享受更多便利化服務；交通運輸行業從業企業信用信息共享平臺，形成“黑名單”“紅名單”；人力資源和社會保障部的信用評價體系，對個人進行評分，按照分值的高低，確定在人力資源和社會保障相關領域的信用程度，包括就業情況、繳納社會保險的情況等，可以作為創業擔保貸款發放、個人信用卡申領等參考；部分省份設立環境保護信用評價指標體系，包括污染排放情況、投訴情況、被處罰情況等。

面對各種信用評價體系，有從業者提問：是不是所有的信用評價都不能作為政府采購評審因素？“答案是否定的，還要具體情況具體分析。”針對這一問題，專家們給出了一分為二的回答。

“一方面，并不是所有的信用評價都和企業經營規模、范圍等有關，有些信用指標不構成對供應商的歧視性待遇。”薛峰指出。

另一方面，上海市財政局政府采購管理處副處長王周歡告訴記者，信用是社會經濟發展的必然產物，是現代經濟社會運行中必不可少的一環，也是保護社會經濟秩序的重要前提。加強誠信體系或者信用建設，對促進誠實信用、公平競爭參與政府采購活動具有十分重要的作用，“個人認為，像商譽、合同履約情況、社會評價等，政府采購如有需要是可以將其作為評審因素的，但與企業經營規模等相關的評判指標肯定不行。”王周歡說。

成協中進一步指出，并不是說在政府采購中，完全不能對信用良好的供應商提供優待和便利。采購人、代理機構可以通過減免投標保證金等方式，為符合條件的守信市場主體提供激勵，但不得在資格條件已經對供應商的信用情況作出限定的情況下，通過提高信用等級來限制供應商的公平競爭權。

嚴禁指定特定品牌

生活中，當我們很難決定“今天中午吃什么”時，我們時常會到大眾點評上去尋求推薦。無獨有偶，政府采購中，采購人在提不出精準的采購需求時，就想在采購文件中列出幾個參考品牌。

針對指定參考品牌這一現實問題，第22號案例給出了明晰的回答：采購文件不能限定或者指定品牌。

福建省財政廳政府采購監督管理辦公室副主任李青告訴記者，《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）對此有明確規定。《實施條例》第二十條指出，采購人或者采購代理機構有下列情形之一的，屬于以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇......（六）限定或者指定特定的專利、商標、品牌或者供應商。

但讓記者不解的是，在法律法規明令禁止指定特定品牌這一做法的情況下，為什么還是有許多采購人或代理機構“前赴后繼”，無視法律法規的存在？

事出有因。據了解，此前相關部門出臺的文件提出，如果產品的技術參數等無法在招標文件中明確、詳細表述，可以列出若干參考品牌。但隨著實踐的演變，現實中出現了兩種情況：一種情況是，在某些特殊項目中，采購人確實無法精準描述自己所需產品的規格等要求，需要在采購文件中列明參考品牌，從而告知供應商提供相應的產品；另一種情況是，目前大多數采購人故意為之，直接在采購文件中“圈定”自己想要的產品，帶有明顯的傾向性，對其他品牌供應商形成了歧視待遇。

“所以，最根本還是要從采購需求抓起。”朱士龍說。

“在本案例中，招標文件規定，投標人須按附件中招標貨物清單的技術要求、數量及品牌進行報價。其第五章‘貨物采購清單’中關于各具體設備的‘品牌’欄均列明三種不同品牌。實際上，負責該項目的代理機構完全沒有必要這樣做，只要讓供應商在投標報價時注明品牌即可，再根據市場調研情況，對不同品牌的價格有一個把握。”李青表示。

制止重復打分行為

將守信“紅名單”作為評審因素，有一個得2分，最多得4分； 業績越多得分越多，樣品越多得分越高；在資格條件中已經設定“不能有重大違法記錄”，但卻繼續將這一要求列為評審因素……采購文件對同一因素重復打分的現象在實際工作中普遍存在。

“對同一因素重復打分的做法背離了《政府采購法》的初心，違反了政府采購公平競爭的原則。”成協中表示，以信用評價為例，《政府采購法》第二十二條規定的資格條件實際上已經包含了對投標供應商的信用評價。如果允許采購人在采購文件中設定額外的信用要求，會構成對供應商的重復評分。

重復性評分也違反了《實施條例》規定的評審因素應當量化的內容。成協中指出，《實施條例》第三十四條規定，采用綜合評分法的，評審標準中的分值設置應當與評審因素的量化指標相對應；《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第五十五條也進一步明確，評審因素應當細化和量化，且與相應的商務條件和采購需求對應。據此，采購人和代理機構不能在評審標準中，對某一評審因素設定兩項或兩項以上的分值。

此外，相關法律專家還強調，政府采購是私人參與公共服務提供的一個重要方式，是公民依法享有的一項法定權利。此種權利的限制，必須有法定的根據。為確保此種權利的實現，只要滿足法定的條件，任何個人和組織都可以參加政府采購活動。如此一來，采購人和代理機構才能在一個充分競爭的環境中選擇到物有所值的產品和服務。

記者手記

采訪中，記者發現，針對信用條件能否作為評審因素的問題，業界爭議較大。有觀點認為，誠實守信是每一個公民、企業應當遵守的，不能將其列為采購項目的評審因素。另一種觀點認為，有些特殊項目中，采購人想要讓“信得過”的供應商來提供產品或服務，可以將良好的商譽等作為了評審因素或者是資格條件。

但在第22號案例中，守信“紅名單”顯然是和企業規模、經營范圍關聯，如將其作為評審因素，即對供應商構成了歧視待遇，在實踐中應當避免。

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