采購需求不能刻意“拔高”

【專家解讀】

采購需求不能刻意“拔高”

——解讀第三批政府采購行政裁決指導性案例第23號

■ 本報記者 楊文君

提高標準，嚴格要求，這本來是值得肯定的行為，但在第三批政府采購行政裁決指導性案例第23號（以下簡稱“第23號案例”）中，事情卻弄巧成拙。項目采購的X光機，一部分用于機場，另一部分用于港口、公路口岸等。如果X光機用于民用機場，則應當依法取得“民用航空安全檢查設備使用許可”，顯然，本案例中的X光機并不是專門用于民用機場，但采購需求卻將該許可列為了“▲”條款，對供應商形成了歧視或差別待遇。

對此，中國政法大學教授、中國政法大學比較法學研究院政府采購法研究中心主任謝立斌表示，采購人、采購代理機構在采購文件中不能將與實際采購需求沒有直接關聯的其他相關標準作為資格條件或評審因素，以免對供應商構成不公平待遇。

“采購需求不僅要完整、明確，更要提得精準。既不能‘降標’，更不能無故‘拔高’，要和項目特點相適應，不偏不倚，恰如其分。”采訪中，專家給出了一致的答案。

標準要提得科學恰當

實踐中，采購需求經常涉及國家標準或者行業標準。《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第十一條第（二）項明確規定，采購需求應當包括，采購標的需執行的國家相關標準、行業標準、地方標準或者其他標準、規范。

在第23號案例的編審會議中，北京市第一中級人民法院行政庭庭長薛峰就提到，國家標準、行業標準有明確的概念，應加以明確。

廣西財政廳政府采購監督管理處處長黃鋼平向記者介紹道，國家標準是指對全國經濟技術發展有重大意義，需要在全國范圍內統一技術要求所制定的標準。國家標準在全國范圍內適用，其他各級標準不得與之相抵觸，國家標準是四級標準體系中的主體。行業標準是指對沒有國家標準而又需要在全國某個行業范圍內統一技術要求所制定的標準。行業標準是對國家標準的補充，是專業性、技術性較強的標準。行業標準的制定不得與國家標準抵觸，國家標準公布實施后，相應的行業標準即行廢止。比如采購電梯，就要遵循國家標準——《電梯技術條件》。

“無論是國家標準，還是行業標準，其都屬于對采購標的提出的強制性法定要求，這類型需求要堅持兩個原則，即合法性原則與必要性原則。這也是第23號案例的重點。”北京市財政局副處長謝垚說。

謝垚進一步指出，所謂合法性原則，指的是這種強制性法定要求必須要有上位法依據。即有法律法規明確規定，相關采購標的必須經過強制性的、不可或缺的技術或者安全審查，未經審查或者未通過審查，均存在重大隱患，不得進行市場交易。本案中，用于民航安檢的X光機應當依法取得“民用航空安全檢查設備使用許可”，但其他用途的X光機沒有必須取得使用許可的強制性規定，招標文件混同了這兩種場景，在合法性方面產生了問題。所謂必要性原則，指的是這種法定要求與采購標的、采購項目密切相關，沒有相關性的法定要求不能作為采購需求。同樣是這個案例，對于用于港口、公路口岸的X光機來說，交通運輸部《民用航空安全檢查規則》沒有相關性，不能作為設定采購需求的依據。

時間要給得充裕合理

在第23號案例中，該項目招標文件“第四部分項目需求書”中所列部分“★”條款和“▲”條款技術指標并非國標檢測項，招標文件將上述指標對應的檢測報告作為實質性條款，且自發布招標公告至開標僅有20天時間，財政部門認為，未給予供應商準備檢測報告的必要時間，屬于《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二十條第（八）項規定的“以其他不合理條件限制或者排斥潛在供應商”的情形，違反了《中華人民共和國政府采購法》第二十二條第二款的規定。

對此，業界仍有存疑：“20天的時間不夠，那多少天才充足？”

謝垚表示，這是一個合理性探討，而非一個合法性問題。對于檢測報告準備多長時間才合適的問題，采購人要提前做好調研工作。對于本案例，20天的“等標期”用來做標書可能都比較緊張，如果再加上準備檢測報告的工作，個人認為時間是否充裕，會產生一定的爭議。時間合理充裕，才能為供應商提供參與政府采購的便利條件，有利于優化營商環境。

此外，謝立斌還告訴記者，像特種設備的生產、經營和使用檢驗，國家有關部門就出臺了檢驗的技術標準和要求，對送檢的時間也在具體規定。關于檢測或檢驗的時間，有要求在生產環節的，也有要求在經營和使用環節的，這要看具體采購項目的特點。如果是國家強制在生產環節就要求進行檢測檢驗的，生產商在參加政府采購活動時就應該具備檢測報告。如果國家沒有強制要求，而是采購人根據項目特點要求提供檢測報告的，則要考慮給予充分的檢測時間。

“時間就是生命，時間就是競爭力。”這句話，對于參與政府采購的供應商來講，一點也不為過。然而，有些采購人卻以“時間”設置限制性條款，違背了政府采購公平公正的原則。舉個類似的例子，記者在東部某政府采購中心采訪時就了解到，某項目在售后服務方面要求供應商在20分鐘內到現場，按照當地的交通狀況，這是變相地將成交供應商限制為距離采購單位較近的公司，屬于以不合理條件對供應商構成差別或歧視待遇，實踐中應當避免。

合理分包助力精準采購

經查，本項目采購的X光機，事實上有兩個用途，一方面是用于民用航空安全檢查，另一方面是用于港口、公路口岸安全檢查等。用于民用機場的X光機，要求較高，應當依法取得“民用航空安全檢查設備使用許可”。但并非民用航空安全檢查使用的X光機，則沒有必須取得許可的法定要求。

專家們告訴記者，事實上，有一個“兩全之策”，既可以滿足采購人的多重需求，又能讓項目免遭質疑投訴，這一“錦囊妙計”就是合理分包。所以，對該項目進行合理分包，民航安檢設備作為單獨一包，設置更加嚴格的資格條件，較為適當。

跳出本項目，黃鋼平認為，采購項目是否要分包，實踐中也應當根據項目特點來確定，總體原則是便于采購項目更好、更快地實施。正所謂把專業的事情交由專業的公司（或人員）去做，這樣才能確保質量和效率，也才能實現政府采購“物有所值”的目標。

黃鋼平進一步解釋道，比如，復合型項目，考慮專業性問題，會采用分包方式實施采購。如信息化建設項目，當涉及系統開發（或軟件開發）和部分設備采購時（如服務器），建議最好采用分包方式采購。因為系統或軟件開發商也不生產服務器，分包采購，中標供應商會更加專業，更利于項目實施，更能保證質量。當然，有時也會考慮一家供應商難以承接而需要多家供應商供貨的，也可采取分包方式采購。比如農房保險項目，因為南方雨季時農房容易出現倒塌等現象，一家保險機構難以在多地快速實現理賠和安置受災群眾，如果按片區分包采購，由多家保險機構承擔，會更能體現項目實施的意義。

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