建立績效導向管理是未來政采制度的支撐

【聚焦《政府采購法》修訂研討會】

關鍵詞：政府采購管理

建立績效導向管理是未來政采制度的支撐

主持人：

天津市財政局政府采購處處長張國忠

參與嘉賓：

清華大學公共管理學院教授、政府研究所所長于安

南開大學法學院教授何紅鋒

清華大學公共管理學院助理教授陳天昊

天津市財政局政府采購處周光智

主持人：本環節我們討論的主題是政府采購法中政府采購管理相關內容的修訂。政府采購管理貫穿于政府采購活動的全過程，包括政府采購事前管理，即預算編制，評審專家入庫、供應商入庫、代理機構入庫的管理，也包括事中管理，即政府采購活動是否符合程序，事后管理包括監督檢查、質疑投訴處理。歡迎大家就此發表觀點。

于安：政府采購管理對于建立以績效為導向的政府采購制度非常重要。完善的管理機制是政府采購制度的支撐。政府采購管理包括預算管理、需求管理、類型管理（涉及集中采購和分散采購）、締約管理（涉及幾種競爭方式如何選擇）、履約管理、驗收管理、信用管理、績效責任管理等若干方面。

其中，對采購人的績效主體責任如何進行監管是一個重大問題，答案只能是制度性管理。由于采購人太過分散，對采購人績效管理的監管不能采用傳統的直接監管方式。集中采購采用直接的監管比較容易實現。而對于分散采購，只能是標準化和制度化的管理。標準化管理，首先是標準的制定，包括技術質量標準、服務標準、安全標準等，然后建立評審制度和評價結果的應用制度。例如實行政府采購績效收益的分級評價制度，界定初級中級高級和負級（零級以下）的績效收益。通過建立完整的、制度化的績效管理體系，實現績效型采購的目標。

何紅鋒：嚴格來講，政府采購管理的問題與前面代理和咨詢服務的問題是分不開的，本質上涉及政府采購制度的大框架設計。隨著采購人主體責任的增強，采購人分散采購的量會不會增加？而政府采購政策發揮作用，其實離不開規模采購，規模采購更多地是與集中采購聯系在一起的。我認為，某種意義上看，美國的采購官制度實際上也是一種集中采購，它并不是僅負責某個采購單位，可能負責很多采購單位的采購工作。所以，代理機構的定位與政府采購管理，包括采購的集中度是密切相關的。

關于于教授提到的需求管理，應該說，近年來財政部一直在狠抓這方面的工作，今后仍將成為采購工作中的一項重要內容。但是，社會輿論對此有一些誤讀，甚至時不時地爆出“財政部決定取消最低價中標”這種博人眼球的說法。這種誤讀，其實從一個反面凸顯了明確采購需求的迫切要求。明確采購需求，是做好政府采購管理包括績效管理的重要基礎，而無論是績效管理還是采購需求，本來都是采購人的職責所在。

周光智：我認為，現行政府采購法律法規對采購人與代理機構的職責劃分不夠明確。我們實際工作中經常會遇到這類問題，比如，針對采購文件編制不量化的問題，監管部門在進行處理處罰的時候，往往既處罰代理機構，也處罰采購人。即使采購人委托代理機構編制采購文件，在處理處罰的時候，也要“連帶”處罰采購人。有些采購人表示自己很冤枉，認為正是因為自身沒有能力編制采購文件，尤其是技術層面的能力不足，才找代理機構代為編制。如果要一起處罰，委托的意義何在？建議修法時明確代理機構的法定職責和采購人授權代理機構的職責。另外，采購人授權之后，是否也要“授責”，也需要予以明確。

陳天昊：關于政府采購管理如何落實績效責任的內容，我想與大家分享法國的經驗做法。首先，確定采購需求，是整個政府采購績效改革的邏輯起點。采購需求由誰來確定？基本上，法國每一級政府都有一個專門的實力雄厚的技術團隊，幫助行政機構擬定特定采購需求相關的技術標準，大大降低了行政機構采購的難度。此外，每個地方都有地方行政委員會，該委員會由當地居民選舉產生。行政委員會內部形成招標委員會，再由招標委員內部選舉產生一個小的委員會，這個小委員會參考技術團隊提供的相關建議，確定采購需求，并依照采購需求形成具體的評標要求進行采購。

那么，我國政府采購管理如何落實績效責任？采購人必須建立完善的內控機制。而如果將績效責任機制納入采購人的內控管理之中，就要實現對采購產品和采購服務的全生命周期的績效反饋。目前，不論是歐盟還是聯合國，對政府采購全生命周期概念的強調越來越多。換句話說，合同履行過程中，要通過采購人的內控機制不斷地去反饋產品和服務的績效。甚至在合同履行完畢之后，產品在使用過程中，服務在具體的實施過程中，仍要繼續反饋其績效。這樣的一個反饋模式，肯定會因為機構的不同、行政層級的不同而有所區別。采購單位要建立符合本單位需求以及內控要求的績效反饋模式，這樣的反饋模式要靠實踐慢慢去形成，也需要一定的容錯機制。

主持人：關于政府采購管理，我想和大家探討以下幾個問題：一是在《深化政府采購制度改革方案》（以下簡稱《深改方案》）正式出臺的背景下，如何建立采購人權責對等的政府采購制度體系；二是政府采購監管部門的職能定位；三是如何降低投訴數量，降低行政成本，目前供應商質疑、投訴、舉報幾乎是零成本；四是《深改方案》中提到“探索建立與投訴裁決并行的約談、調解等非強制方式的糾紛化解模式”，這兩種模式與政府采購投訴處理有什么關系？法律定位是什么？如果某供應商針對某個政府采購項目存在糾紛，該供應商在約談、調解之后又反悔了，那么其能否就該項目繼續進行質疑投訴？這是我關注的一些問題，希望有機會和大家共同探討。

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