政府采購政策目標的制定過程需規則化、程序化

關鍵詞：政府采購政策

政府采購政策目標的制定過程需規則化、程序化

主持人：

天津工業大學法學院副教授楊海靜

參與嘉賓：

清華大學公共管理學院教授、政府研究所所長于安

清華大學公共管理學院助理教授陳天昊

主持人：《深化政府采購制度改革方案》（以下簡稱《深改方案》）中提出堅持問題導向改革政府采購制度，強化政府采購政策功能措施。在結果主義和績效導向的背景下，如何完善政府采購政策體系，豐富政策支持手段，將產業政策傳導于采購需求，落實為采購效果，是當前《政府采購法》修訂面臨的一個重要問題。

《政府采購法》第九條采用總括加列舉的方式，明確了“保護環境”等相關政策功能內容，第十條則是關于“應當采購國貨”的規定。此外，一些地方性法規、部門規章和規范性文件中也有類似的規定。總體看來，現行政府采購法律體系中與政策功能相關的內容可概括為保護環境類、促進中小企業發展類、扶持貧困地區類等。

當前政府采購制度面臨重大改革，新的形勢和理念對政策功能的制度供給和落實提出了新的要求。第一，我國正在進行的加入GPA談判，是《政府采購法》修訂首先要面對的大背景，同時，《政府采購法》修訂本身也是我國加入GPA談判工作的重要內容。第二，優化營商環境和公平競爭審查要求對所有市場主體公平。第三，經濟全球化與貿易沖突互生共存要求在符合國際規則、保證對等開放的基礎上，發揮政府采購政策功能導向作用，保護本國行業、企業加強技術創新。第四，在“放管服”以及《深改方案》的相關要求下，如何將公共政策功能體現到績效管理中，是政府采購績效管理的難題。

在這樣的宏觀背景下，我們重新審視《政府采購法》第九條、第十條的規定，以下幾個問題需要思考。第一，我們在修法時關于落實公共政策功能的指導思想是什么？與現行《政府采購法》是否有差異？第二，《政府采購法》第九條和第十條的規定能否滿足當前需要？是否需要作出修改？第三，修訂后的《政府采購法》關于政策功能的條款是否仍然采用總括加列舉的方法？現有規范性文件中關于政策功能的內容是否需要上升到修訂后的《政府采購法》中？第四，明確這些政策目標后，如何將其落實到具體的制度中并與績效導向相關聯？比如，在供應商資格條件、績效考核的指標等微觀制度設計上，如何落實體現政策功能？

于安：關于政府采購政策，涉及幾個基本判斷。這里先提出問題請予以討論。

第一部分包括三個方面的判斷問題。第一個問題是，公共政策與經濟效益和績效之間的關系。公共政策優先于經濟效益的判斷能否普遍化？比如說買燈泡，購買節能燈泡的費用比普通燈泡價格高，這時就不能把經濟考量放在第一位。把節能政策放在第一位，就是實行了采購政策優先。第二個問題是國際規則問題。現行的國際規則，原則上是排斥政策優先的。在開放的領域中，并不實行公共政策，或者實行公共政策的同時對國外供應商實行國民待遇。第三個問題是公共政策的應用方式問題，例如是預留份額還是加大權重？

第二部分關于政府采購政策的制定、實施和對政策實施效果的監督。首先，政策的制定需要規則化。不能以公共政策之名，隨意增加政策條款，應從程序和權限上予以控制。如果公共政策之間不協調，也不能實現政策目標。正常的市場交易是基于經濟收益來考慮設計的。其次，公共政策的實施方法有哪些？例如，政府采購支持中小企業的方法有哪些？如果方法不適當，可能影響中小企業的自我成長。所以，要根據中小企業的成長規律和經營規律制定扶持政策，并規定具體的扶持階段規劃。最后就是政策實施的監督問題，需要有評估、有監督。

陳天昊：于教授所講的關于政府采購政策方面的考量，和歐盟政府采購公共政策非常接近。我在法國學習歐盟政府采購的時候，專門研究過如何將政策目標納入政府采購這個問題。第一點，在需求層面明確公共政策目標。采購人如果希望實施公共政策，首先需要在采購需求和技術手冊中將公共政策剖析出來，基于采購需求再去制定相應的手段。未來通過政府采購追求公共政策時，就可以和績效目標相互協調。因為政策的效果也被包含到績效的要求之中了。第二點，在政府采購合同履行的條件中，可以提出政策要求。這是目前法國和歐盟比較常用的方式。比如，采購人采購貨物，對貨物運輸過程中的運貨車排放量有一定要求，目的是降低采購全流程中的碳排放量。此外，對貨物的包裝，要求使用綠色環保包裝材料或者簡化包裝等，以這樣的要求激勵所有市場主體用環保的方式進行競爭。第三點，在評審標準上，采購人也可以提出政策性要求。比如，歐盟為解決就業問題，在工程類采購中要求供應商相互對比，誰能雇傭更多的當地失業人群。而且這是開放的、平等競爭的，無論是美國供應商還是中國供應商，都可以雇傭當地失業人群。所以，歸根到底，我們要將政策要求作為競爭的條件，以更好地實現政策目標，而不是將政策要求作為參與競爭的門檻，妨礙競爭主體參與競爭。這樣才能既實現公共政策的要求，又不扭曲市場競爭。

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